Босқындар құқықтарын халықаралық-құқықтық реттеу проблемасы

«Босқын» ұғымының анықтамасы халықаралық құқықта екі негізгі құжаттарда бар: 1951 жылғы БҰҰ «Босқындар мәртебесі туралы» конвенциясында [3] және соның босқындар мәртебесіне қатысты 1967 жылғы Хаттамасында [4].

Бұл актілердің арасында бірнеше айырмашылықтар бар, жекелеп айтқанда, 1951 жылғы БҰҰ Конвенциясы уақыт бойынша және географиялық шектеулерді қарастырады, яғни ол Еуропада орналасқан елдерге қатысты қолданылады және 1951 жылдың 1 қаңтарына дейін өткен уақиғалар нәтижесінде босқынға айналғандарға қатысты болады. Ал 1967 жылдың Хаттамасына келетін болсақ, ол жоғарыда айтылған шектеулерді жояды және онсыз-ақ мемлекеттерге қатысты және нәтижесінде босқындар проблемасы пайда болған немесе пайда болатын кез-келген жағдайға, мейлі ол бұрын болсын немесе келешекте болатын болса да  қолданылады.

Осыған байланысты мемлекеттердің жоғарыда көрсетілген құжаттарға қатысуын ескеру қажет. Қазақстан Республикасы екі құжаттың да қатысушысы болғандықтан, Қазақстан Республикасының Конституциясының 4 бабының 3 т. сәйкес бұл актілер Республика территориясында тікелей әрекет етеді және ішкі заңдар оған қарама қайшы болса, онда ішкі заңдардың нормалары емес халықаралық шарттардың нормалары қолданылады.

«Босқындарға» анықтама беру әрекеті Біріккен Ұлттар Ұйымы құрылмай тұрғанда да жасалынған, атап айтсақ, Ұлттар Лигасы қамқорлығымен жасалған шарттар мен келісімдер. Онда атаулы «топтық тәсілдеме» қолданылды. Бұл кездегі қажетті шарттар келесідей болды:

а)    тұлға өзі туылған жерден тыста болуы керек

б) осы мемелекеттің қорғанысын пайдаланбауы керек

Мысалы, «орыс босқындары» 1926 жылы «Советтік Социалистік Одақтар Республикалары үкіметінің қорғанын пайдаланбайтын немесе енді пайдаланбайтын және басқадай азаматтық алмаған, орыс ата-текті кез-келген адам» ретінде анықталды. «Армян босқындары» ұғымының да мазмұны тура осыған ұқсас болды. Көрсетілген анықтамалар орыс және армян босқындарының жеке басының куәлігін беруге қатысты 1926 жылдың 12 мамырындағы Келісімде болды. Бұл жағдайда тұлғаның туған жерінен тыс жерде болуы тікелей талап етілген жоқ, бірақ ол ұйғарылған еді, өйткені келісімнің мақсаты жүруді және көшіп-қонуды қамтамасыз ету үшін жеке басының куәлігін беру болды. Егер жеке басының куәлігін алған адам өзінің ата-тегіне оралатын болса, онда Жеке басының куәлігі өзінің күшін жояды. Нәтижесінде мұндай тәсілдеме Германиядан қашқан адамдар туралы 1936 жылғы келісімдерде қолданылды.

Екінші дүниежүзілік соғыстан соң «босқын» ұғымының анықтамасының мейлінше айқын критерийлері тұжырымдалды. Бұл туралы Босқындар істері бойынша Халықаралық Ұйымның (БХҰ) жарғысы және кейінірек қабылданған Босқындар істері бойынша Біріккен Ұлттар Ұйымының Жоғарғы Комиссарының Жарғысы (БЖКБ БҰҰ) және БҰҰ 1951 жылғы босқындар мәртебесі туралы Конвенциясы көрнекі куәландырады.

БХҰ Жарғысы көмек көрсетілуі қажет адамдар категориясын көрсете отырып, алдыңғы құжаттардың ережелерін көрсетті. Мысалы, «босқындар» қатарына ұлтшылдық, фашистік немесе квислингтік режимдердің құрбандары; еврейлік ата-текті кейбір тұлғалар; ұлтшыл қуғыншылықтың құрбаны болған шетелдіктер немесе азаматтығы жоқ тұлғалар жатқызылды; сонымен қатар, нәсілі, діні, ұлты немесе саяси көзқарасы белгілері бойынша екінші дүниежүзілік соғыстың басталуына дейінгі босқындар деп танылған тұлғалар жатқызылды. Одан өзге, БХҰ Жарғысы босқындар қатарына бұрын азаматы болған және тұрған мемлекеттің қорғанысын қолдана алмайтын немесе қолданғысы келмейтін тұлғаларды да кіргізді.

Босқындар істері бойынша БҰҰ Жоғарғы Комиссарының Басқармасын босқындармен айналысатын негізгі мекеме рөлінде БХҰ алмастырды. Осы кезеңнен бастап халықаралық-құқықтық тәсілдеме негіздерінде «босқындар» ұғымы БҰҰ, БЖКБ Жарғысы және мемлекетаралық шарттар құжаттарында бекітіле бастады.

Жарғы алғаш рет ертерек бекітілген әр түрлі шарттар мен келісімдерге сәйкес босқын болып табылатындарды БЖКБ құзыретіне бағындырды. Одан өзге, ол 1951 жылдың 1 қаңтарына дейін болған жағдайлар нәтижесінде өзінің ата-тегінен сыртта жүрген (босқын азаматы болып табылатын елдің, ал азаматтығы болмаған жағдайда – оның бұрынғы тұрақты тұрғылықты жерінің елі) және «қудалау құрбаны болудың толық негізделген қаупіне байланысты» оның қорғауын қолдана алмайтын немесе қолданғысы келмейтін босқын болып қалғандарға көрсетеді. Оларға кезінде босқындар мәртебесін беруге негіз болған жағдайлардың енді жоқ екеніне қарамастан, қуғындалуға бұрын ұшыраған, қайта алмайтын тұлғалар да жатады. Жарғы саяси сенімдері, нәсілдік, діни наным, азаматтық, ұлттық белгілері, белгілі бір әлеуметтік топқа жататындығы бойынша қудалау құрбаны болуы мүмкін екендігінің негізделген қаупі төнуі себепті өзі азаматы болып табылатын елден тыс жерде тұруға мәжбүр болған және осындай қауіп салдарынан өз елінің қорғауын пайдалана алмайтын немесе қорғауын пайдаланғысы келмейтін шетелдіктер немесе осындай қауіп салдарынан өзінің бұрынғы кәдуілгі тұрғылықты елінен тыс жерде тұрып жатқан, оған қайтып орала алмайтын немесе қайтып оралғысы келмейтін азаматтығы жоқ адамдарға да таралады. 

Бұл анықтама қолданылу аясы бойынша әмбебап, өйткені қандай да бір уақыт бойынша немесе географиялық шектеулер жоқ. Ол Біріккен Ұлттар Ұйымының қорғауына және көмегіне кімнің құқығы бар екенін анықтау кезінде маңызды тірек нүктесі болып табылады, өйткені өзінің мемлекеті тарапынан қорғау болмаған жағдай босқындарды кәдімгі шетелдіктерден  айрықшалайды.

Айтылғандардан көріп отырғанымыздай, Жарғы «босқын» ұғымының анықтамасына екі жақты тәсілдеме болжайды. Бір жағынан, ол босқындардың топтары мен категорияларына таралады (жоғарыда айтылып кеткен, «топтық тәсілдеме»), екінші жағынан – жеке тұлғаларға (жеке тәсілдеме), әрбір нақты жағдайдағы субъективті және объективті кезеңдердің бағалануы керек болған кезде.

Осы анықтама 1951 жылғы БҰҰ – ның босқындар мәртебесі туралы Конвенциясында және босқындар мәртебесіне қатысты 1967 жылғы Хаттамада айтылды. 

Конвенцияның 1 бабында «босқын» терминіне жалпы анықтама берілген: бұлар «1951 жылдың 1 қаңтарына дейін болған жағдайлар нәтижесінде және саяси сенімдері, нәсілдік, діни наным, азаматтық, ұлттық белгілері, белгілі бір әлеуметтік топқа жататындығы бойынша қудалау құрбаны болуы мүмкін екендігінің негізделген қаупі төнуі себепті өзі азаматы болып табылатын елден тыс жерде тұруға мәжбүр болған және осындай қауіп салдарынан өз елінің қорғауын пайдалана алмайтын немесе қорғауын пайдаланғысы келмейтін шетелдіктер немесе осындай қауіп салдарынан өзінің бұрынғы кәдуілгі тұрғылықты елінен тыс жерде тұрып жатқан, оған қайтып орала алмайтын немесе қайтып оралғысы келмейтін азаматтығы жоқ тұлға» [3].

Конвенция ережелерін 1951 жылдың 1 қаңтарына дейін орын алған уақиғалар нәтижесінде босқындарға айналған тұлғалар ғана пайдалана алады. Дегенмен одан ары босқындар тек қана екінші дүниежүзілік соғыс нәтижесі емес, оның салдарлары да болып табылды.

Осыған байланысты көрсетілген шектеулерді болдырмайтын қосымша құжаттарды қабылдау қажеттігі туындады. Осындай құжат болып босқындар мәртебесіне қатысты қабылданған 1967 жылғы Хаттама табылды. Хаттама Конвенция әрекетін «жаңа босқындарға» таратты, яғни Конвенциядағы анықтамаға сәйкес келе отырып, 1951 жылдың 1 қаңтарынан кейін болған уақиғалар нәтижесінде босқынға айналған тұлғаларға да таратты.

БЖКБ мандатына жататын және халықаралық қауымдастықтың қорғауы мен көмегіне құқығы бар босқындар қатарына тек қана белгілі бір мотивтер бойынша қудалаудан толық негізді қауіптенетін жеке тәртіпте анықтауға болатындар ғана емес («Жарғыға сәйкес босқындар»), сонымен қатар өзінің ата-тегі мемлекетінің қорғауынсыз қалғанын анықтауға немесе болжауға болатын тұлғалардың үлкен топтары да жатады (оларды қазір «жер аударған» тұлғалар немесе БЖКБ «уәкілдігі шеңберіне кіретіндер» деп те атайды). Әрбір жағдайдағы өте маңызды мәселе әңгіме болып отырған тұлғалардың мемлекетаралық шекаралардан өтуі және осы топтың қашуын осы елдегі қақтығыстармен немесе радикалды саяси, әлеуметтік немесе экономикалық өзгерістермен байланыстыруға болатындай болуы керек. Адамның негізгі құқығы қатерде қалған жағдайда онда өзекті фактор болып зорлық немесе тәуекел, немесе зорлық қаупі табылады, бірақ тек қана белгілі бір жағдайларда; таза экономикалық мотивпен орын ауыстырушылар, өзінің пайдасы үшін немесе қылмыстық ниетпен жер ауыстырушылар БЖКБ мандатының қорғауына түспейді.

Одан өзге, БЖКБ өз елінің ішінде орын ауыстырушы тұлғаларға да көмек көрсете алады және қайтқан босқындар мен «ел сыртына орын ауыстырған тұлғалардың»  ақталуына және қайта бірігуіне ықпал ете алады. Кейбір жағдайларда БЖКБ ел ішінде орын ауыстырғандарды қорғай алатынын, бірақ мұндай қызмет үшін құқықтық база соншалықты айқын анықталмағанын соңғы уақыттардың тәжірибесі көрсетеді. Бұрын ел ішінде орын ауыстырған тұлғаларды қорғау мен көмек көрсету ерекше жағдайларда болатын, бірақ қазір мұндай операциялар бірте-бірте көбірек жүргізілуде. Мұндай әрекеттердің БЖКБ-ның рөлі мен міндетін анықтау үшін және ресурстарды бөлуде үлкен маңызы бар, бірақ олар босқындардың халықаралық-құқықтық мәртебесі туралы сұрақтарға нақты жауап беруде шектеулі мәнге ие болады.

Осы аядағы мемлекеттер мен халықаралық ұйымдардың тәжірибесі «босқын» ұғымының мағызын жалпы халықаралық құқықта толықтырады және байытады. Дегенмен бұл жерде кемшіліктер де бар. «Өзінің шыққан мемлекетінің қорғауын ала алмаған немесе оны пайдалану қабілеті жоқтар» категориясына жататын тұлғалар жағдайы көп сұрақтар туғызады.

Одан басқа, «босқын» терминінің анық емес мазмұны тура осыған ұқсас бірдей емес құқықтық салдарға әкелуі мүмкін, осыдан мемлекеттердің келесідей сұрақтарға қатысты міндеттемелері қандай да бір нақты категорияның мәртебесіне тәуелді болады: жер аударудан бас тарту (non-refoulement), шекара арқылы өткізу, уақытша баспана беру және мемлекетке кіргеннен кейінгі арыз берушілерге мемлекеттің қатынасы. Көптеген мемлекеттерде Жарғымен қарастырылған БЖКБ міндеттемесі мемлекеттердің 1951 жылғы Конвенциямен немесе 1967 жылғы Хаттамаға немесе регионалдық келісімдерге сәйкес міндеттемелерімен толықтырылады. Дегенмен бұл механизм тиімділігі жеткіліксіз, өйткені мемлекеттер міндеттемелері мен БЖКБ міндеттемелері арасында келіспеушілік бар [5, 71].

«Босқын» анықтамасы, сонымен қатар, 1996 жылғы 11 қыркүйектегі    N С-1/14-96 ТМД-ның Экономикалық Сотының шешімінде де бар, оған сәйкес тұлға босқын деп таныла алады, егер келесі критерийлерді қанағаттандыратын болса:

1) тұлға, баспана берген  елдің азаматы болып табылмайды (қабылдаушы  мемлекеттің);

2) тұлға басқа мемлекет  территориясында орналасқан өзінің  тұрақты тұрғылықты жерін тастауға  мәжбүрлі (жөнелтуші мемлекет);

3) тұлғаның мемлекетті тастауға мәжбүрлі болу себебі ─ жасалынған зорлық немесе басқа нысандағы қудалау немесе тұлғаның өзіне ғана емес сонымен қатар оның жанұясының мүшелеріне де қатысты нәсілдік немесе ұлттық жағдайына, діни нанымына, тіліне, саяси көзқарасына және белгілі бір әлеуметтік топқа жатуына байланысты қудалау. 

4) зорлық пен қудалаушылық  жасаудың арасында байланыс бар, өйткені қарулы және ұлтаралық  қақтығыстарға ілінудің нақты  қаупі бар.

Бейбітшілікке, адамзатқа қарсы немесе басқа да қасақана қылмыстық әрекеттер жасаған тұлға босқын деп мойындалмайды.

Сонымен, халықаралық регламенттеуді қорытындылай отырып, өзінің елін төменде көрсетілген себептер бойынша тастап кеткен тұлғаларды босқындар деп атай аламыз:

а) сыртқы басқыншылық, оккупация, шетелдік үстемдіктің басқа да нысандары;

б) олардың өмір сүруінің материалдық негізіне зиян келтіретін табиғи апатты құбылыстар;

в) қандай да бір әлеуметтік топқа жатқаны, саяси және діни көзқарасы болғаны үшін қуғын-сүргінге ұшырауының негізделген қатері.

Өздерінің құқықтары бойынша босқындар елде тұрақты тұратын шетелдіктермен теңестіріледі. Одан өзге, босқындар өздері тұратын мемлекеттің азаматтарымен теңдей еңбектері үшін сыйақыны алуға құқығы бар. Босқындарға олардың мемлекеттік шекараны кесіп өтуіне мүмкіндік беретін құжаттар беріле алады.

1951 жылғы БҰҰ Конвенциясы мен 1967 жылғы Хаттаманың қарастырылған  халықаралық құжаттарында шетелдіктер  иммиграция және натурализация  бойынша Қызметке баспана беру  туралы өтініш жазады деп айтылған. Бас тарту туралы шешім соңғы шешім болып табылады және шағым беруге жатпайды, бірақ бастапқы берілген өтініш бойынша бас тартуға негіз болған кедергілерді болдырмайтын қажет құжаттарды қоса берумен, тағы да бір өтініш жазуға болады. Бұл құжаттардан өзге Африкалық Бірлік Ұйымының шеңберінде 1969 жылы қабылданған Африкадағы босқындар проблемасының ерекше аспектілеріне қатысты регионалдық Конвенция жұмыс істейді [6, 115].

Қазақстан Республикасында Ресей Федерациясындағыдай арнайы заңның жоқ екенін айта кету керек. Қазақстан Республикасының әрекеттегі заңына сәйкес, босқындар ұғымы мен олардың құқықтық мәртебесі Қазақстан Республикасының 1997 жылғы 13 желтоқсанындағы «Халықтың көші-қоны туралы» Заңында анықталған. Көрсетілген заңға сәйкес босқындар – шетелдіктер, бұлар саяси сенімдері, нәсілдік, діни наным, азаматтық, ұлттық белгілері, белгілі бір әлеуметтік топқа жататындығы бойынша қудалау құрбаны болуы мүмкін екендігінің негізделген қаупі төнуі себепті өзі азаматы болып табылатын елден тыс жерде тұруға мәжбүр болған және осындай қауіп салдарынан өз елінің қорғауын пайдалана алмайтын немесе қорғауын пайдаланғысы келмейтін шетелдіктер немесе осындай қауіп салдарынан өзінің бұрынғы кәдуілгі тұрғылықты елінен тыс жерде тұрып жатқан, оған қайтып орала алмайтын немесе қайтып оралғысы келмейтін тұлға [7].

Босқын режимімен баспананың құқықтық институты байланыстырылады. Баспана құқығы өз мемлекетінде саяси көзқарасы, қоғамдық қызметі үшін қудаланудан қорғануға мәжбүрлі болып, басқа елдерден баспана іздеу құқығының әрбір адамға берілетінімен қорытындыланады. Мұндай ереже, әдетте, Конституцияларда, елдің басқа заңдарында жазылады.

Ізгілікті әрекет бола отырып, адамға баспана беру достық емес әрекет  ретінде қарастырыла алмайды. Баспана құқығы - бұл мемлекеттің саяси қызметі үшін өз елінде қудалауға ұшыраған шетелдік азаматты өз территориясына кіруге және тұруға рұқсат беру және бұл азаматты оны қудалаған мемлекетке бермеу құқығы. 

Баспана екі нысанда болады: территориалдық – бұл азаматқа басқа территорияда баспана беру; дипломатиялық – жеке тұлғаларға шетелдік мемлекеттердің дипломатиялық немесе консулдық өкілдіктері территориясында баспана беру.

Территориялық баспана туралы 1967 жылы БҰҰ-ның Бас Ассамблеясымен Декларация қабылданды, ол бойынша: «Әрбір адам қуғындалудан басқа елдерден баспана іздеуге және сол баспананы пайдалануға құқығы бар. Бұл құқық, шын мәнінде, Біріккен Ұлттар Ұйымының мақсаттары мен қағидаларына қарама-қайшылықта болатын әрекеттер мен саяси емес қылмыстар жасауға негізделген қуғындалу жағдайында қолданыла алмайды [8]. Адам құқықтары туралы жалпыға бірдей Декларацияның 14 бабына сілтеме жасауға негізі бар тұлғаларға мемлекеттердің баспана беруі бейбітшіл және қайырымды әрекет болып табылатынын және басқа ешқандай мемлекетпен достық емес әрекет ретінде қарастырыла алмайтынын тани отырып әрбір адам кез-келген елді тастап кете алады, оның ішінде өзінің елін де.