Понятие и сущность законности в сфере государственного управления

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан. Во-первых; административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, таможенная служба РК), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки). 
Во-вторых; административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью[30; 299].

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений. В-третьих; административный надзор характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др. В-четвёртых; административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают[30; 292].

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

1) отсутствие организационной подчиненности  субъектов надзора и поднадзорных объектов;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

3) наличие специального объекта  надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся  в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

4) возможность самостоятельного  применения мер административного  принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

5) строгое ограничение данных  мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий[30; 294].

Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения, виновных к административной ответственности[30; 295].

Осуществляя административный надзор, соответствующие должностные лица и работники имеют право: посещать поднадзорные объекты, проводить проверки, запрашивать информацию, давать разрешения и указания, устанавливать запреты.

«С целью эффективного осуществления административного надзора органы наделены специальными полномочиями по предупреждению и пресечению правонарушений, привлечению к ответственности виновных лиц, по созданию режима специальных требований и разработке методических указаний к ним».

К органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся службы, различные инспекции в министерствах и иных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).

Таким образом, административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ[30; 296].

Прокурорский надзор

Прошедшие со времени обретения независимости экономические и политические преобразования, создали в Казахстане прочный фундамент для дальнейшего поступательного развития демократии и необходимости процесса формирования гражданского общества.

В Послании народу Казахстана Президент страны, подытоживая свое видение экономической, социальной и политической модернизации Республики, в числе других задач, над решением которых нужно работать, чтобы вывести Казахстан в число развитых и процветающих стран мира, также ориентировал на построение «общества, где правоохранительные органы обеспечивают спокойствие и порядок, а бизнесмены имеют все возможности реализовать свои идеи» [29].

В решении этой задачи заметная роль отводится прокуратуре, являющейся одним из важнейших институтов правоохранительной системы, и осуществляющей свою деятельность в рамках законодательно закрепленных полномочий, одним из которых является координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

По мнению Н.А. Назарбаева, межведомственная и межрегиональная координация нужна как воздух, как проявление политической воли к оперативному достижению приоритетных целей. Другой немаловажный аспект. При развитии и совершенствовании системы органов государственной власти, а также права и законодательства, органам прокуратуры отводится основная главная задача обеспечения законности при осуществлении этих процессов. В этой связи, до сегодняшнего дня остается актуальной проблема точного определения места и роли органов прокуратуры в общей системе государственных органов Казахстана. Это вызвано тем, что прокуратуре, сочетающей широкий спектр надзорных функций с уголовным преследованием, требуется максимально использовать свой потенциал и представленные законом полномочия для утверждения и дальнейшего развития идей правового государства, незыблемости Конституции[29].

В соответствии с Концепцией правовой политики Республики Казахстан, в которой определены приоритеты дальнейшего реформирования государственно-правовой системы до 2020 года, «прокурорский надзор, особенно в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина, должен носить системный характер. При осуществлении надзора за предварительным следствием и дознанием прокурор должен активно пресекать любые нарушения закона со стороны органов уголовного преследования и их должностных лиц, мерами прокурорского надзора всемерно способствовать усилению борьбы с преступностью и коррупцией. Основные усилия прокуроров должны быть нацелены на обеспечение законности в деятельности государственных органов и должностных лиц[31].

При осуществлении надзора за законностью судебных актов при отправлении правосудия работа органов прокуратуры должна быть направлена на построение взаимоотношений с судами в соответствии с конституционными принципами осуществления правосудия только судом, независимости судей при отправлении правосудия и подчинения их только Конституции и закону. В этой сфере деятельности прокуроры должны быть нацелены на обеспечение реальной защиты прав и свобод граждан, юридических лиц и государства на всех стадиях судебного рассмотрения дела. Назрела необходимость активного участия прокуратуры в международных связях, прежде всего с сопредельными государствами, особенно входящими в СНГ, и их прокурорами».

Согласно ст.83 Конституции Республики Казахстан, «прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории  Республики...» [15].

В п.1 ст.4 Конституции Республики Казахстан закреплено, что «действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики» [15].

Понятие «иные нормативные правовые акты» раскрыто в постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 1997 года: к ним «относятся акты, принятые на республиканском референдуме, изданные Президентом Республики Казахстан в 1995, 1996 годах указы, имеющие силу законов, в том числе конституционных, а также указы, имеющие силу законов, принятые в соответствии с пунктом 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, указы Президента, постановления Парламента, его Палат и Правительства Республики, акты министерств и государственных комитетов, центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики Казахстан, а также ведомств, осуществляющих, в соответствии со статьями 23 и 24 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан», межотраслевую координацию, иные исполнительные и распорядительные функции, специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, решения местных представительных и исполнительных органов, решения органов местного самоуправления, а также акты, издание которых предусматривается законодательством».

 Как видно, по существу, прокурорский надзор охватывает всю систему действующего права, что значительно возвышает прокуратуру над другими государственными органами, наделенными контрольно-надзорными функциями, и отодвигает большинство из них в разряд поднадзорных прокуратуре.

Как следует из содержания статьи 83 Конституции, согласно которой на прокуратуру возложено осуществление от имени государства высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан, принятие мер по выявлению и устранению любых нарушений законности, целью прокурорской деятельности является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, местных органов законодательной и исполнительной властей, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движения[15].

Исходя из этого, под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов государственными и общественными образованиями путем выявления и своевременного устранения нарушений законов, привлечения виновных к установленной законом ответственности. К. Гуценко, М. Ковалев под прокурорским надзором понимают «осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц - прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности». А. Голованцев определяет надзор как наблюдение (слежение) за законностью действий различных органов и лиц и, при необходимости, вмешательство, пресечение их незаконных действий. Однако под надзором не следует понимать только наблюдение[32;49].

Если раньше термин «наблюдение» использовался для определения полномочий такого надзорного органа, как прокуратура, как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х годов прошлого века, то теперь употребляется понятие «надзор». Надзор прокурора - «присмотр, проверка» - это наиболее активная форма его деятельности, нежели «наблюдение». Надзор прокурора предполагает использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, восстановлению прав и законных интересов граждан и т.д. В. Басков отмечает, что «наблюдение за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, «посторонности», как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство» [32;49].

Если же основываться в целом на нормах Закона Республики Казахстан «О Прокуратуре», можно определить прокурорский надзор как специфический вид деятельности органов прокуратуры, имеющий целью своей деятельности обеспечение верховенства Конституции и законов: защиту прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики и иных нормативных правовых актов, имеющий своей основной целью выявление нарушений законности и ее восстановление[33].