Понятие и сущность законности в сфере государственного управления

Законность предполагает предоставление одинаковых прав и предъявление единых требований ко всем гражданам, то есть осуществление принципа равенства перед законом. Естественно, что его проведение в жизнь способствует укреплению в сознании людей таких важных социальных ценностей, как авторитет права и государства, социальная справедливость, надежность правопорядка.

Режим законности предполагает наличие твердых гарантий выполнения содержащихся в нормах права предписаний. Мало принять тот или иной закон, нужно создать «механизм», обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм, например, предусмотреть санкции за невыполнение закона, порядок обжалования неправильных действий должностных лиц, защиты своих прав и т.д. Тогда модель поведения, описанная в норме, будет восприниматься как закрепление реальных возможностей, обеспеченных государством[11;185].

Социологические исследования показывают, что необходимость в праве, законности, особенно в переживаемый нами кризисный период времени, широко осознается населением. Граждане заинтересованы в режиме законности, стабильности правопорядка, защищенности своей жизни, имущества, своих законных интересов. Неотвратимое наказание вора или взяточника, строгое соблюдение трудового или административного законодательства, охрана жилищных прав, справедливое разрешение жалобы – именно на этих или подобных им фактах, касающихся конкретного лица, его родных и близких, граждане и получают представление о режиме законности, приобретают уверенность в его устойчивости либо, напротив, разочаровываются в практике его соблюдения.

Особое значение законность имеет в сфере управления. Это обуславливается следующими важнейшими обстоятельствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, управление осуществляют многочисленные субъекты. С ними чаше всего имеют дела граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций. 

В-третьих, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни. Издание нормативных актов базируется на принципе законности. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, учреждений, организаций[11;186].

В юридической науке существуют разные подходы к вопросу о том, к каким субъектам адресуется законность. Одна точка зрения состоит в том, что законность ограничивается сферой действия органов государства, обращена к должностным лицам государственного аппарата и общественных объединений, но не относится к гражданам. Другая же утверждает, что и граждане попадают в сферу законности.

Для решения этого спора достаточно обратиться к статье 34 Конституции Республики Казахстан, согласно которой каждый обязан соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан. Из содержания данной статьи следует, что требования соблюдения законности в равной мере обращено как к должностным лицам государственных органов, так и гражданам и их объединениям[15].

Однако особо следует выделить сферу государственного управления, поскольку первый подход имеет рациональное зерно. Проф. Кудрявцев В.Н.   в этой связи отмечает: "Состояние законности, в первую очередь, определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние прав и свобод граждан, их законопослушность". 
Действительно, уровень законности в государстве, прежде всего, зависит от её состояния в исполнительно - распорядительной деятельности.

Государственное управление всегда отражает наиболее динамичную и многообразную деятельность государства. Оно осуществляется преимущественно органами исполнительной власти, но включает в свою орбиту и другие государственные органы, а также учреждения, организации и предприятия.  Государственное управление – регулирующее, оперативное, распорядительное, контрольно-надзорное – должно строиться на основе норм разных отраслей права и особенно административного права. Само предназначение управления и всей исполнительной власти – действовать на основе и во исполнение закона. Такова незыблемая конституционная доминанта любого вида государственной деятельности.

К сожалению, государственное управление пока грешит забвением закона, а его субъекты часто превышают меру легально разрешенного и дозволенного, то игнорируются и нарушаются положения Конституции и законов, то обостряется противоборство исполнительных органов с представительными органами и местным самоуправлением, то подзаконный акт «подавляет» нормы закона, то самоуправство и произвол государственных служащих вызывают резкое недовольство граждан. Одна из причин в том, что в статутных законах и положениях о министерствах и иных органах задачи обеспечения законности и соответствующие средства выделяются редко и очень скупо[13;207].

Президент Республики Казахстан в ежегодных посланиях к народу Казахстана, в своих выступлениях не раз обращал внимание на плохую работу органов исполнительной власти, порождающую правонарушения и преступность. Выдвинутая формула «управление на основе закона» должна стать основой для всех видов государственной деятельности. И ее последовательное применение служит обеспечению строгой законности в управлении и повышению его эффективности.

Пока же уровень законности в сфере государственного управления очень низок. Причины правонарушений здесь весьма разнообразны: а) слабая правовая урегулированность управления, б) низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих, в) коррумпированность части государственных служащих и «сращение» некоторых государственных структур с преступными группами, г) боязнь новых решений и перестраховка, бездействие, д) противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценка ситуаций и функциональных поступков работников.

Названные причины являются довольно устойчивыми и не исчезают в ходе больших и малых административных перестроек. Поэтому их нужно хорошо знать, вовремя выявлять и умело предотвращать. Многообразные и динамичные управленческие ситуации не должны скрывать подобные причины, поскольку их игнорирование ведет к отклоняющемуся «управленческому поведению».

Разумеется, в государственном управлении решающим является человеческий фактор, то есть служащие, знающие свои задачи и полномочия, и умело их выполняющие. И сколь бы ни были полезны четкие нормы процедуры, именно от работников управления  зависят отношение к ним и объем, и характер применения[13;207].

Государственную службу должны нести профессионалы, действующие на основании закона. Между тем никто сегодня не может однозначно сформулировать кадровую политику страны, ясно определить принципы формирования высшей государственной бюрократии и низшего аппарата.

В одном из своих выступлений Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. справедливо заметил: "На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может настать момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Вот почему мы настаиваем на единственной диктатуре - диктатуре Закона". Аппарат государства раздут. Стремясь компенсировать неэффективность "дешевых" чиновников их численностью, государство увеличило свой аппарат до размеров, превосходящих советскую бюрократию былых времён[29].

Между тем, в последнем выступлении Президент отметил, что главная проблема не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государства не приспособлены для решения стратегических задач.

Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим. Более того - власть должна опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль. Однако основной дефект ныне действующей Конституции  - отсутствие вертикали власти. Нет вертикали - нет скелета государства, становиться невозможным эффективное управление сложным государственным механизмом, и государство как способ политической организации общества с неизбежностью деградирует. При таких условиях организовать государственно-значимую борьбу с коррупцией невозможно даже теоретически, нельзя решить и другие значимые проблемы государства[29].

В сфере укрепления государственного управления важнейшим вопросом её правового обеспечения является правильное установление компетенции государственных органов и её строгое соблюдение. Необходимо, прежде всего, в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа - его задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность.

Первое – необходимо, прежде всего, в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа – его задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность. Пока это делается не всегда.

Второе – объединение в понятие «полномочие» прав и обязанностей исполнительного органа диктуется тем, что он не может не реализовать свои права и обязанности, и наделен легальными средствами для исполнения возложенных на него задач.

Третье – весьма противоречиво протекает процесс осуществления компетенции государственных органов. Это выражается в следующих нарушениях законности, а) вмешательство в сферу деятельности других органов и должностных лиц, б) подмена и присвоение функций других органов, в) неисполнение государственных функций, г) ошибки в принятии правовых актов, д) препятствие в осуществлении законных действий, е) необеспеченность действий государственных органов и должностных лиц легальными средствами.

Изучение практики государственного управления свидетельствует о многочисленных служебных нарушениях положений Конституции, законов, актов Президента и Правительства. Но есть немало отступлений от «правовых параметров» и в деятельности местных органов и в их взаимоотношениях с государственными органами Республики Казахстан.

Между тем, гораздо полезнее иной механизм обеспечения законности в государственном управлении. Речь идет, во-первых, о комплексе взаимосвязанных мер в виде долгосрочной целевой ориентации, программы, плана мероприятий; во-вторых, о систематической и последовательной деятельности в русле закона; в-третьих, об издании правовых актов «во исполнение закона», как указанных, так и предполагаемых, об изменении и отмене устаревших актов и норм; в-четвертых, о перестройке функций и структуры органов и организаций, их взаимоотношений в новом легальном режиме; в-пятых, о высокой юридической квалификации кадров руководителей и специалистов, когда она рассматривается в качестве обязательного требования к любой должности («правовой стандарт»).

Реализация названных элементов, несомненно, будет способствовать более высокой эффективности государственного управления путем повышения уровня законности.

Укреплению законности в сфере государственного управления способствует Закон РК ««О государственном контроле и надзоре»   от 6 января 2011 года[34]. Подчеркну примерные преимущества данного Закона.

Во-первых, гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, учреждений, предприятий и организаций. Кроме случаев, предусматривающих иной порядок субъектного обжалования.

Во-вторых, круг государственных органов не ограничивался бы.  Это органы, образуемые в соответствии с Конституцией, законодательными органами.

В-третьих, могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, учреждений, организаций.

В-четвертых, установлены основные критерии обращения граждан - нарушение их прав и свобод, создание препятствий для осуществления прав и свобод, незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности либо незаконное привлечение его к ответственности. 

  Уместно в данной связи  отметить: преступления против государственной  власти ввиду их большой общественной  опасности и уголовной наказуемости  выделены в отдельные главы  Уголовного кодекса Республики  Казахстан. К преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства отнесены, в частности, такие составы, как насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст.168 УКРК), публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя (ст.170). К преступлениям против государственной власти и интересов государственной службы отнесены, злоупотребление должностными полномочиями (ст.307), превышение должностных полномочий (ст.308), присвоение полномочий должностного лица (ст.309), получение и дача взятки (ст.ст.311, 312). Строго караются преступления против правосудия, в частности, воспрепятствование его осуществлению, против порядка управления (дезорганизация нормальной работы учреждений, самоуправство, сделки с документами и т.д.).

В сфере государственного управления возникает много административно - правовых нарушений. Их устранению посвящён Кодекс об административных правонарушениях.

Обеспечению законности в сфере государственного управления способствует и общий надзор органов прокуратуры. Так, п.1 ст.1 закона Республики Казахстан" О прокуратуре " от 21.12.1995г.  в целях обеспечения закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Республики Казахстан – осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативно правовых актов на территории республики, за законностью оперативно – розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства[33].