Понятие и сущность законности в сфере государственного управления

В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех действий и решений, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Совета РК, а также тех актов, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования[27].

В Нормативном Постановлении Верховного Суда Республики Казахстан №10 от 19 декабря 2003г. «О применении судами законодательства об оспаривании решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих» судам разъясняться, что по правилам главы 27 ГПК подлежат рассмотрению споры по поводу решений, являющихся актами индивидуального применения. В соответствии со ст. 4 Закона РК «Об административных процедурах» правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, если он: 1) рассчитан на одноразовое либо ограниченное применение; 2) распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг в рамках законодательно регламентированной ситуации; (или) устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц[28].

Характерно, что гражданско-процессуальное законодательство устанавливает, что подача гражданином или юридическим лицом заявления вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган не является основанием для отказа в принятии заявления к производству суда.

Далее, согласно главе 3 ГПК и части 2 ст. 278 ГПК, гражданин вправе выбирать суд применительно к территории - либо по месту жительства, либо по месту нахождения государственного органа, общественного объединения, организации, должностного лица, государственного служащего, действия которого оспариваются[27].

В Республике Казахстан нет специального закона, который устанавливал бы специальный порядок обжалования гражданами незаконных действий государственных органов. В этой связи необходимо принять закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права, свободы граждан». Данный закон должен быть направлен, на реализацию в полном объеме конституционной нормы и общепризнанных норм международного права - о праве каждого обжаловать в суд действия (бездействия) и решения государственного органа (должностного лица), а также иных организаций (общественных объединений и др.), если имеет место ущемление прав или свобод данного лица, в том числе и путем возложения на него какой-либо обязанности.

Ряд принятых законодательных актов Республики Казахстан также устанавливают судебный порядок разрешения споров между гражданином и органом исполнительной власти Законом РК «О защите и поддержке частного предпринимательства» от 4 июля 1992 г. - установлено, что «защита прав и законных интересов частных предпринимателей осуществляется путем судебным обжалования действий и бездействий должностных лиц государственных органов и актов государственных органов, нарушающих права и законные интересы индивидуальных предпринимателей».

Сегодняшний уровень социальных запросов и ожиданий общества, связанных с осуществлением правосудия, неизмеримо высок. Отношение к суду носителю судебной власти, представлению о наиболее важных и принципиальных положениях его деятельности - пожалуй, самый высокий элемент массового правосознания и правопонимания.

Так в своем Послании народу Казахстана глава государства отмечал: «Главным итогом судебно - правовой реформы стало то, что люди, наконец, поверили в суд и стали все чаще обращаться за защитой своих прав, как это принято в цивилизованных обществах. Наличие такой судебной системы является лучшей гарантией необратимости происходящих в нашем обществе политических и экономических преобразований» [29].

В современных условиях формирования в Республики Казахстан гражданского общества и правового государства обеспечение конституционной гарантии прав и свобод человека и гражданина в первую очереди связана с созданием сильной, доступной для граждан и независимой от кого либо судебной власти. Именно Конституция, подобно конституциям других стран, предусматривает гарантии независимости судей.

В настоящее время расширилась сфера реализации функций правосудия как средство защиты граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти.

Содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в правовой оценке судом действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных права и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности. «Судебный контроль за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключается в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса».

По мнению А.А.Таранова, судебный контроль в перспективе станет одним из важнейших институтов административного права благодаря: 1) самостоятельности судебной власти и осуществлению правосудия только судом; 2) подчиненности судебной власти Конституции, законам, иным нормативным актам, международным договорам республики; 3) способности в порядке судопроизводства давать правовую оценку действиям органов исполнительной власти; 4) конституционному закреплению такого источника действующего права, как нормативные постановления Верховного Суда и Конституционного Совета; 5) правомочности судов обеспечивать принудительное исполнение судебного решения[22; 180].

В настоящее время важную роль в разрешении административно - правовых споров играют суды. Судебный порядок рассмотрения жалоб обеспечивает объективность, гласность, публичность и достаточно высокий авторитет принятого решения. Предусмотренное п.2 ст. 13 Конституции Республики Казахстан, «Каждый имеет право на судебную защиту своих прав», а также действующим законодательством право граждан обращаться за защитой в суд являлось серьезным фактором укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти. В условиях разделения властей значительное место отводится именно судебной власти, как одному из основных способов защиты прав граждан[15].

Одним из действенных способов защиты прав граждан является судебный контроль за деятельностью администрации, имея в виду полномочия общих судов по рассмотрению административных споров, а также возможную организацию системы органов административной юстиции.

В условиях разделения властей должна значительно возрастать роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов гражданина. Это связано с тем, что судебный порядок рассмотрения административно - правовых споров имеет ряд достоинств перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти.

Судебная власть независима ни от одной ветви власти и наделена конституционными гарантиями этой независимости. Значительная меньшая возможность необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса. Отсутствие у суда, какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность решения, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесение решения, а также иные демократические принципы судопроизводства.

Таким образом, судебный контроль обеспечении законности в сфере государственного управления состоит в непосредственной проверки судом, с соблюдением установленной процессуальной формы, законности и обоснованности отнесенных к его компетенции индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов государственного управления, органов местного самоуправления и общественных объединений в целях обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Надзор в сфере государственного управления

 

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида, административный надзор и прокурорский надзор.

Первый вид надзора – административный надзор. Предметом, которого является обеспечение исполнения специальных норм и правил, а также соблюдения специальных и общеобязательных правил и нормативов.

Административный надзор

  Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, и другие нормы). Административный надзор определяется некоторыми авторами как “надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм”[30; 289]. 

Для определения надзора можно дать иную формулировку: административный надзор – систематическая деятельность административных органов (инспекций) по обеспечению исполнения специальных  правил, норм и стандартов всеми субъектами не входящими в систему надзирающего органа. В юридической энциклопедии содержится определение административного надзора  как – специального вида правоохранительной деятельности управомоченных органов государственного управления и должностных лиц выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил, инструкций и других правовых актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, организациями, учреждениями, ведомствами, должностными лицами[30; 290].

Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.

Предметом административного надзора является обеспечение: исполнения специальных норм и правил (дорожного движения, противопожарной безопасности, разработки полезных ископаемых и т.д.); соблюдения специальных и общеобязательных правил и нормативов.

Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти[30; 291].

По мнению некоторых учёных административный надзор представляет собой специфическую  разновидность государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закреплённых в законах и подзаконных актах. Такой надзор осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий различных форм собственности, организаций, общественных объединений, учреждений и граждан.  Наблюдение, при этом, не ограничивается получением информации о состоянии законности на подконтрольных объектах. В случае выявления нарушений уполномоченные лица применяют меры принуждения и ответственности, способствуя активному восстановлению права, то есть приведению  правоотношения в соответствующее норме закона состояние.

По мнению кандидата юридических наук Шалумова М.С. административный надзор есть не что иное, как вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами. При этом в указанной в сноске статье  Шалумов М.С. приходит к данному выводу сравнивая контрольно-надзорную деятельность административных органов с собственно надзором прокуратуры, принимая во внимание, что органы прокуратуры изначально создавались как надзорные[30; 293]..

Такой же точки зрения придерживались Л.А. Николаева, положившая в основу разграничения этих видов деятельности определённые критерии, во-первых, основная задача, для разрешения которой создан тот или иной орган; во-вторых, характер полномочий этих органов; в-третьих, положение, занимаемое каждым  из них в системе государства. По её мнению, основной задачей органов госконтроля является проверка фактического исполнения нормативных актов, оценка количества и качества результатов деятельности, целесообразности выбора средств и способов управления. Органы госконтроля наделены административными полномочиями для устранения выявленных нарушений и наказания виновных. При этом органы государственного контроля входят в общую систему органов исполнительной власти[30; 294].

В Е. Чиркин писал: “… Практически во всех государствах в той или иной форме наряду с таким однопрофильным, “ведомственным” контролем существует административный надзор, т.е. Тоже контроль. Такой контроль имеет “частичный” характер”[30; 295]. Анализируя различные доводы в отношении контроля и надзора  Шалумов М.С. приходит  к следующим выводам:

Во-первых, для прокуратуры надзор – главная, основная функция, из существа которой вытекают все другие – дополнительные. Контроль же органов административной власти не единственная и не основная функция. Во-вторых, исходя из статуса прокуратуры и её места в государственном механизме, прокурорский надзор распространяется на все органы исполнительной власти (включая и контрольно-надзорные), а также законодательной и судебной властей, на акты коммерческих и некоммерческих организаций. Контроль исполнительной власти  распространяется в основном на коммерческие организации и граждан. В сферу государственного контроля, как правило, не входят законодательные органы, суд и прокуратура[30; 295]..

Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, "развести" эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску. Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности. В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности: 1) оно существляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил пожарной безопасности; 2) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования; 3) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы[30; 298].