Понятие и сущность законности в сфере государственного управления

Управление готовит на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.

Контрольное управление и его территориальные органы действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента и по его поручению осуществляющая контроль за исполнением Конституции, Законов, Указов Президента органами государственной власти[16]. По результатам такого контроля для Президента подготавливается информация:

 о деятельности органов государственной  власти и их должностных лиц по исполнению Конституции, законов, указов и распоряжений Президента; об исполнении Правительством, и их должностными лицами поручений Президента; о деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики; готовит и представляет Президенту аналитическую информацию о деятельности органов государственной власти по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента; проводит проверки деятельности органов исполнительной власти, их руководителей и аппаратов, а также учреждений и организаций и подразделений Администрации Президента; вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок, докладывать о несвоевременном или неполном выполнении поручений, содержащихся в его указах и распоряжениях; запрашивать от соответствующих должностных лиц объяснения причин нарушений[16].

Контрольные полномочия Президента Республики Казахстан в государственном управлении наиболее полно выражаются в определении им, согласно Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти[17; 5]. 

Президент как гарант Конституции обеспечивает ее строгое соблюдение и, если возникает необходимость важных преобразований, принимает меры для внесения в нее изменений и дополнений.

Президент обязан "отслеживать соответствие, Основному закону реальной действительности (корректируя эволюцию общества и деятельность государственных структур, акции общественных объединений, граждан) и соответствие самой Конституции, запросам реальной действительности (своевременно стимулируя объективно необходимые корректировки)".

В прямом смысле слова Президент является хранителем эталонного текста Конституции. Как хранитель Конституции Президент обязан обеспечивать незыблемость основ правовой системы, стабильности власти и режима законности.

Со статусом гаранта соблюдения Конституции и законов Казахстана связано и право Президента на отлагательное вето и роспуск Парламента[17; 6]. 

Глава государства при соответствии проекта закона Конституции, принятого Парламентом, подписывает его, в ином случае он возвращается для повторного обсуждения. На основе этого права Президент внес существенные изменения и дополнения в законопроекты и законы, без которых их эффективность была бы недостаточной. Эта функция заложена в основу его взаимоотношений и с общественными структурами, имеющих отношение к поддержанию режима законности.

Непосредственный контроль Президент осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на Правительственном уровне. Например, согласно п.3 ст.44 Конституции Республики Казахстан по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства Республики, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства Республики; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительства и др[17; 7]. 

Президент Республики Казахстан, решая вопросы о назначении на должность, одновременно контролирует деятельность должностных лиц, осуществляющих подбор кандидатур на соответствующие должности.

В соответствии со ст. 44 Конституции Республики Казахстан Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством Республики Казахстан по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни[18;26]. 

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства, Президент Республики Казахстан имеет право, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции Республики Казахстан, принимать решения об отставке Правительства.

Президент в соответствии с Конституцией обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами[18;25]. 

Соответствующие права ему представлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Конституция не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (п.7 ст.70 Конституции Республики Казахстан). «Президент Республики вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства» [15]. 

Также Президент имеет право отменять акты Правительства (ст. 44 Конституции Республики Казахстан) «отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-министра Республики» [15]. 

Президент осуществляет контрольные полномочия также при формировании Правительства а, кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Премьер-министра Республики, его заместителей, министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента.

В соответствии со ст. 44 Конституции  Президент Республики Казахстан назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции. Его контрольные полномочия в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность[5].

Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РК[19]. 

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, законам и указам Президента.

В деятельности Президента проявляются постоянные усилия по обеспечению  законности прав и свобод граждан по всем направлениям их жизнедеятельности, созданию условий для их заинтересованного объединения в общество без ущемления многообразия личностей, взглядов и воззрений, для поддержания мира и согласия. Это и есть составляющее контрольное полномочие Президента как гаранта единства народа.

Будучи символом и гарантом единства народа, Президент предупреждает и пресекает любые действия по нарушению целостности республики и насильственному изменению ее конституционного строя, разжиганию любых видов розни, созданию незаконных военизированных формирований[19]. 

Правительственный контроль

Рассмотрим правовые основы правительственного контроля. Контрольные полномочия Правительства определены в конституционном законе "О Правительстве Республики Казахстан" от 18.12.1995 г. В ст.1 данного Закона установлено, что Правительство является коллегиальным органом, осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью[20].

В соответствии со ст.ст. 14,16 этого Закона, Правительство Республики Казахстан в пределах своих полномочий проводит контроль за деятельностью министерств, и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики, обеспечивает исполнение ими законов, актов Президента и Правительства Республики, а также осуществляет руководство деятельностью местных исполнительных органов Республики по вопросам государственного управления, контролирует исполнение ими законов, актов Президента и Правительства Республики[20].

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, в соответствии со ст. 22 образованы аппараты министерств, а в его структуре ведомства, департаменты и управления. Таким образом, в анализируемом мною Законе "О Правительстве Республики Казахстан" определены два субъекта правительственного контроля, а именно: Правительство Республики Казахстан и его аппарат министерств.

В этой связи, полагаю, будет целесообразным имеющееся в Аппарате Правительства Республики Казахстан Контрольное управление наделить не только правом контроля, но и координации контрольной деятельности органов исполнительной власти на местах. Такое решение не будет противоречить ст.ст. 9,16  конституционного закона "О Правительстве Республики Казахстан" и позволит избегать дублирования, а в конечном счете будет способствовать экономии ресурсных затрат, выделяемых на осуществление контрольных мероприятий Аппаратом Правительства РК и местными органами исполнительной власти. О целесообразности принятия такого решения особенно свидетельствует тот факт, что полномочиями по реализации контрольно-надзорных функций названным Указом Президента РК наделены все министерства (они контролируют руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию).

Контрольные функции Аппарат Правительства реализует на основе постановлений и распоряжений Правительства Республики Казахстан. Министерства и ведомства реализуют свои контрольные функции в соответствии с положениями о данных органах, утвержденных указами Президента РК или постановлениями Правительства РК, исходя из компетенции Правительства.

Кроме того, правительственный контроль осуществляется и на региональном уровне. В частности, во всех административно-территориальных единицах созданы подразделения целого ряда органов исполнительной власти, наделенных и контрольно-надзорными полномочиями, они возглавляют соответствующие местные исполнительные органы, являются представителями Президента и Правительства Республики и вносят в Правительство Республики предложения по вопросам государственного управления[21; 16].

В этой связи можно сказать, что система правительственного контроля с учетом  регионального уровня имеет разветвленный характер. В ходе правительственного контроля осуществляется как административный, так и финансовый контроль. Исходя из названий служб, финансовый контроль (надзор) уполномочены проводить финансовая полиция, налоговая служба, и другие.

Таким образом, правительственному контролю свойственны такие характеристики, как многофункциональность. С одной стороны, он является финансовым и административным контролем, с другой - надведомственным, межведомственным, ведомственным и не только контролем, но и надзором. С третьей стороны, он имеет крайне разветвленную функциональную структуру: областных и региональных уровней. И самое важное: органы исполнительной власти в Указе Президента РК разделены на два блока. Одним из них руководит Президент Республики Казахстан, другим ведает Правительство Республики Казахстан. Все это, как представляется, служит основанием для определения понятия и сущности правительственного контроля, определения его основных элементов[21; 17].

Для эффективной реализации Правительством многочисленных контрольных функций необходим соответствующий правовой и административный ресурс, а также его эффективная реализация, включая возможное создание в Аппарате Правительства подразделения не только по осуществлению контроля, но и по его координации.

Итак, проведенный анализ законодательного обеспечения правительственного контроля свидетельствует о том, что государственный контроль в целом осуществляются не на основе единого конституционного закона, а также на базе многочисленных подзаконных  нормативно правовых актов[21; 19].

Парламентский контроль

Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая открыто, находясь в постоянном контакте с гражданами, утверждая республиканский бюджет не может не иметь прав в сфере контроля[22; 20].

Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений.

Контрольные полномочия Парламента и его палат закреплены в Конституции Республики Казахстан, в законах и иных нормативных актах. Процедуры, связанные реализацией палатами Парламента контрольной функции парламента, достаточно регулируются в регламентах комиссии и комитетов палат Парламента[22; 21].

Постоянные комитеты Палат образуются для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Палат.

Постоянные комитеты обладают теми же полномочиями по запросу документов и материалов и приглашению на свои заседания должностных лиц, что и временные комиссии. Но задачи, стоящие перед комитетами палат, намного шире и разнообразнее, чем осуществление контрольных полномочий. Если временные комиссии сосредоточиваются на проверках фактов и изучении конкретной ситуации, то постоянные комитеты занимаются этим время от времени, уделяя больше внимания другим вопросам. В первую очередь – законопроектной работе[23]. На комитеты и комиссии Палат возлагается организация проведения парламентских слушаний.