Жилищные права несовершеннолетних

Проведение мероприятий  по выявлению детей, оставшихся без  попечения родителей, входит также  в компетенцию центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей, примерное положение о которых разработано в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».⁵⁵ 

Исходя из вышеизложенного, представляется оправданным возложение обязанности  по выявлению детей, оставшихся без родительского попечения, не только на органы опеки и попечительства, которые в основном только собирают сведения о таких детях, но и на должностных лиц иных учреждений. В связи с этим следовало бы изменить абз. 3 п. 1 ст. 121 СК РФ, запрещающую выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, любым юридическим и физическим лицам, кроме органов опеки и попечительства, уточнив и дополнив ее словами следующего содержания: «Деятельность по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется органами опеки и попечительства и другими специально уполномоченными должностными лицами. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, другими юридическими и физическими лицами, кроме органов опеки и попечительства, не допускается».

В принятом в 1999 г. Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» был сделан акцент на усиление социозащитного направления. Идеологически это, конечно, правильно, но, к сожалению, оказалось преждевременным, в результате органы внутренних дел практически устранились от профилактики детской безнадзорности, за ними осталась работа лишь с правонарушителями. Вместе с тем именно полиция, на наш взгляд, могла бы сыграть ведущую роль в проблеме выявления детей, оставшихся без попечения родителей.

Имеются недостатки и  в деятельности основного звена, координирующего эту работу на местах, - комиссий по делам несовершеннолетних. В ряде регионов они не функционируют  вообще.

Статус и полномочия районной (городской) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав долгое время определялись только Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.⁵⁶, которое применяется и сейчас в части, не противоречащей действующему законодательству.

Федеральным законом  от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в ст. 11 была законодательно определена компетенция комиссии, образуемой органами местного самоуправления. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий регулировался законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Вместе с тем создавались  комиссии при администрациях районного (городского) муниципального образования и при отсутствии законов субъекта РФ, в соответствии со ст. 2, 3, 4 Положения от 3 июня 1967 г. и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, в том числе утверждавшими их персональный состав.

Согласно ст. 12 Конституции  РФ органы местного самоуправления, а  значит, и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в районных, городских  муниципальных образованиях, не входят в систему органов государственной  власти.

До сих пор законодательно не регламентирована их деятельность. Положение о КДН до сих пор датировано 1967 г., где не учтены многие реалии нашего времени. 

Следует отметить, что в соответствии с действующим в настоящее время Законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют возможность принимать превентивные меры в отношении детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что, в свою очередь, сможет оказать влияние на снижение числа детей, оставшихся без родительского попечения. Речь прежде всего идет о необходимости выявления, наблюдения и помощи в отношении неблагополучных семей. По наблюдениям специалистов, ребенок в таких семьях «часто живет в условиях социально-психологической депривации, испытывает дефицит эмоциональной поддержки, семья не гарантирует ему защищенность и даже сама подчас наносит непоправимый вред его физическому и психологическому здоровью».

Последствия внутрисемейных противоречий могут быть самыми тяжелыми, вплоть до ухода несовершеннолетнего из дома и превращения его в беспризорника. 

Большую роль в создании конфликтной  атмосферы в семье играют факторы  психологического свойства. В таких  ситуациях решающее значение может  приобрести помощь семье в устранении факторов, породивших разногласия. Речь идет о помощи, осуществляемой по просьбе самих родителей со стороны государственных органов, компетентных в вопросах воспитания.

Осуществление такой  помощи имеет свое правовое основание. Так, согласно п. 2 ст. 65 СК РФ «..родители (один из них) при наличии разногласий между ними вправе обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства». В комментарии к п. 2 ст. 65 по этому поводу говорится: «..органы опеки и попечительства, ознакомившись с конфликтной ситуацией в семье, разъясняют, в чем состоят в данном случае интересы ребенка»⁵⁷. К рассмотрению заявления родителей может быть привлечен воспитатель ребенка, его педагог. Советы и рекомендации, которые правомочны дать органы опеки и попечительства, носят преимущественно педагогический характер. Однако потенциальные возможности п. 2 ст. 65 СК РФ практически не используются, что объясняется, во-первых, его нечетким текстом, во-вторых, отсутствием соответствующих положений в Законе РФ «Об образовании», а также в типовых положениях, регулирующих деятельность образовательных учреждений. При этом п. 3 ст. 14 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусматривает обязанности образовательных учреждений не только выявлять семьи, находящиеся в социально опасном положении, но и оказывать им помощь в обучении и воспитании детей.

Помимо органов опеки  и попечительства осуществлять защиту прав (в том числе имущественных) вправе и другие органы: прокуратура, суд, служба судебных приставов, а также органы местного самоуправления.

В силу ст. 10 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке  детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» за защитой  своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а равно  их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации.

Право обращения прокурора  в суд с заявлением предусмотрено и ст.45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ).⁵⁸

Обобщение судебной практики показало, что прокуроры, обращаясь в суд в порядке ст.45 ГПК РФ с заявлениями в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей вышеуказанной категории, исходили из положений ст.10 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», а также из того, что лица, в защиту жилищных прав которых они выступают, являются детьми-сиротами или детьми, оставшимися без попечения родителей, находятся в тяжелом материальном положении, социально незащищены, что затрудняет их самостоятельное обращение в суд.

На практике оказывается достаточное количество дел, связанных с предоставлением жилых помещений детям-сиротам по договору найма.

К примеру, недавно органы прокуратуры Краснодарского края отчитались по итогам работы в части защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2012 году. Как сообщает пресс-служба краевой прокуратуры, ненадлежащее соблюдение органами опеки и попечительства жилищных прав детей-сирот повлекло увеличение количества нуждающихся в жилье лиц названной категории до четырех тысяч.

В связи с этим органами прокуратуры внесено 59 представлений  об устранении нарушений закона, в  суды направлено 1032 исковых заявления в интересах жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа, о сложившейся проблеме неоднократно информировались руководители администрации Краснодарского края и законодательного собрания края.

Кроме того, судами рассмотрено  и удовлетворено 947 исков прокуроров в защиту жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В результате гражданам указанной категории в 2012 году было предоставлено 1622 квартиры, что впервые за многие годы позволит снизить количество состоящих в очереди в качестве нуждающихся в жилье.⁵⁹

В нынешнем, 2013 году проблемы исполнения судебных решений по предоставлению жилых помещений детям-сиротам  и детям, оставшимся без попечения  родителей, обсудили на заседании Общественного совета при Управлении Федеральной службы судебных приставов России по Ивановской области. В ходе заседания было отмечено, что практически во всех субъектах Российской Федерации имеются проблемы с обеспечением детей-сирот жилыми помещениями. И Ивановская область не исключение. В настоящее время более 1000 детей-сирот, достигших совершеннолетия, стоят в очереди на получение жилья. Для решения данной проблемы требуется более 1,1 млрд. рублей.

Всё больше детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, обращаются за защитой своего права на жилье в судебные органы и выигрывают дела. Однако после получения судебных решений указанная категория граждан сталкивается с проблемой их исполнения, т.к. должниками в исполнительном производстве выступают органы местного самоуправления, не имеющие специализированного жилищного фонда.

Участники Общественного  совета отметили необходимость использования  судебными приставами, работающими  с исполнительными производствами данной категории, в полной мере полномочий по привлечению руководства органов местного самоуправления к административной и уголовной ответственности за длительное непринятие мер к защите жилищных прав детей.

Органам местного самоуправления при разработке муниципальных долгосрочных целевых программ «Жилище» рекомендовано предусматривать мероприятия по созданию специализированного жилищного фонда в целях обеспечения жильем детей-сирот, проводить систематический мониторинг наличия на территории муниципального образования выморочного и иного имущества для его последующего оформления в муниципальную собственность⁶⁰.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих участие несовершеннолетних в жилищных правоотношениях, а также  практики их применения, позволил выявить  следующие проблемы:

1. Реализация несовершеннолетним права на распоряжение принадлежащим ему жилым помещением (долей в праве) зависит не только от объема их дееспособности, но и от наличия предварительного разрешения органов опеки и попечительства. Иное правило установлено в п. 4 ст. 292 ГК РФ для случаев отчуждения жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, не являющийся собственником этого помещения, где требуется получения согласия органов опеки и попечительства. При этом не указывается, что такое согласие должно быть предварительным. Данная формулировка дает возможность неоднозначного толкования. На наш взгляд, в обоих названных случаях необходимо указание именно на предварительное разрешение органа опеки и попечительства.

В связи с этим предлагается п. 4 ст. 292 ГК РФ изложить в следующей редакции:

«Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся  под опекой или попечительством  члены семьи собственника данного  жилого помещения либо оставшиеся без  родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем  известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с предварительного разрешения органа опеки и попечительства».

Соответствующие изменения  также потребуется внести в Приказ Минюста РФ от 01.07.2002 г. №184.

2. В действующей редакции ГК РФ не предусмотрены последствия совершения сделки, направленной на уменьшение имущества несовершеннолетнего без предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» предусматривает следующее решение: при обнаружении такого факта орган опеки и попечительства обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством.

На наш взгляд, отсылка к нормам о расторжении договора, не совсем удачный выход в такой ситуации, поскольку получается странная правовая конструкция: договор заключен с нарушением закона, однако орган опеки и попечительства должен обращаться с иском о расторжении данного договора.

Федеральным законом  от 07.05.2013 г. №100-ФЗ в ГК РФ включена статья 173.1, в соответствии с которой сделка, совершенная без согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, необходимость получения которого предусмотрена законом, является оспоримой, если из закона не следует, что она ничтожна. Представляется, что данная норма не с полной мере будет отвечать интересам несовершеннолетних, поскольку предусматривает оспоримость сделки, т.е. возможность признания её недействительной по иску органа опеки и попечительства. Таким образом, если факт заключения сделки без согласия органа опеки и попечительства не будет установлен и судебное разбирательство по признанию такой сделки недействительной не будет инициировано данным органом, сделка будет считаться действительной и подлежит исполнению.

На наш взгляд, интересам  несовершеннолетних в большей мере соответствует признание сделки, заключенной без согласия органа опеки и попечительства ничтожной. Поскольку новая статья 173.1 допускает установление иных последствий отсутствия согласия на совершение сделки, представляется целесообразным  п. 2 ст. 37 дополнить следующим предложением: