Пропорциональная избирательная система на выборах Всероссийского учредительного собрания

Среди избранных депутатов – 184 жителя Москвы (41%), что больше, чем на всех предыдущих выборах в Государственную Думу.

Среди избранных депутатов – 63 женщины (14%). Это больше, чем на всех предыдущих выборах в Государственную Думу, тем не менее, это – очень низкий показатель.

Таким образом, с точки зрения ряда формальных критериев, таких как активность избирателей или доля голосов, полученных партиями, которые были допущены к распределению мандатов, выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва были самыми успешными из всех пяти кампаний по выборам российского парламента. Однако при анализе кампании с точки зрения фундаментальных критериев выявляется множество проблемных моментов.

В первую очередь следует оценить прошедшие выборы с точки зрения их соответствия демократическим принципам, закрепленным в Конституции РФ и международных стандартах. Можно отметить, что давно провозглашенным принципам всеобщего равного и прямого избирательного права данные выборы в основном удовлетворяют. Выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва в достаточной степени отвечали принципу всеобщего избирательного права, прямого избирательного права, а также принципу равного избирательного права в отношении активного избирательного права граждан.

В то же время соблюдение принципа равного избирательного права в отношении пассивного избирательного права остается спорным, поскольку граждане были лишены права на самовыдвижение, а механизмы выдвижения списков кандидатов политическими партиями не обеспечивают гарантии прав граждан, не являющихся членами политических партий. Дополнительным фактором является лишение пассивного избирательного права около миллиона граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом.

Но современные демократические стандарты помимо всеобщего равного и прямого избирательного права включают еще ряд очень важных принципов, таких как обязательность и периодичность выборов, их открытость, особое место занимают принципы свободных, честных и справедливых выборов. Критерии соответствия этим принципам еще нуждаются в серьезной доработке на международном уровне, тем не менее, основные подходы к ним уже намечены, и это позволяет использовать данные принципы в практической работе.

Прошедшие выборы полностью соответствовали принципу периодичности27. В отношении принципа открытости и гласности выборов деятельность ЦИК РФ следует считать вполне удовлетворительной, однако действия некоторых избирательных комиссий на местах, не позволивших наблюдателям и/или представителям СМИ контролировать процесс голосования и подсчета голосов, а также не выдавших им вовремя заверенные копии итоговых протоколов, несколько снизили общий уровень открытости избирательного процесса.

В наименьшей степени были реализованы принципы справедливых выборов, которые, в соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, предусматривают: равный доступ всех участников избирательного процесса к СМИ и иным ресурсам, обеспечивающим донесение их программ до избирателей; честность при голосовании и подсчете голосов; организацию избирательного процесса беспристрастными избирательными органами и эффективную судебную защиту избирательных прав. Все эти принципы были в той или иной степени нарушены.

Одним из наиболее серьезных недостатков российских выборов, в полной мере проявившимся в ходе прошедшей кампании, является участие органов исполнительной власти на стороне одной из конкурирующих партий. Это, в частности, проявляется в технологии «паровозов», которая получает все больший размах: руководители исполнительных органов включаются в списки «партии власти», используют весь свой ресурс для ее поддержки, а затем отказываются от получения причитающихся им мандатов.

Выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва продемонстрировали некоторые недостатки российского законодательства и правоприменительной практики. Поэтому актуальным является вопрос о пересмотре избирательного законодательства, практики работы избирательных комиссий, правоохранительных органов и судов.

Серьезную проблему представляет ужесточение требований к доле «брака» в подписных листах. Спорными нормами остаются завышенный заградительный барьер, высокий размер избирательного залога, а также требование о возмещении аутсайдерами стоимости «бесплатного» эфира и «бесплатной» печатной площади.

Необходимо восстановить ряд норм, направленных на воспрепятствование использованию технологии «паровозов»28. К таким мерам относятся обязанность всех должностных лиц, выдвинутых кандидатами, уходить в отпуск (исключением может быть лишь Президент РФ, который в силу положений Конституции РФ является по сути незаменимым) и санкции за отказ избранного кандидата от получения депутатского мандата.

Одним из ключевых остается вопрос о независимости избирательных комиссий. В условиях, когда главы регионов назначаются по представлению Президента РФ, явным анахронизмом остается положение о назначении ими половины составов избирательных комиссий субъектов РФ. Полагаем, что необходимо полностью исключить участие исполнительных органов власти в формировании избирательных комиссий.

Преференции, которые получают в соответствии с законодательством парламентские партии, уже привели к маргинализации всех остальных партий, и это грозит консервацией сложившейся к настоящему времени партийной системы. В результате реальная конкурентность выборов существенно снижается. По-видимому, в настоящий момент необходимо отказаться от большинства подобных преференций.

Недостаточно урегулирован в законодательстве вопрос об обеспечении равенства прав участников избирательного процесса в ходе информирования избирателей средствами массовой информации. Однако этот вопрос не может быть полностью решен только законодательными мерами. Необходимы и механизмы саморегуляции внутри журналистского сообщества, включая общепризнанную методику оценки информационных материалов и независимый орган по разрешению информационных споров в ходе избирательной кампании.

Недоработаны нормы, призванные обеспечить информирование избирателей о кандидатах и политических партиях. Отсутствуют четкие механизмы исключения двойного голосования. Требуют определенной корректировки и положения, регулирующие процедуры подсчета голосов и подведения итогов голосования.

Что касается правоприменительной практики, то по-прежнему неудовлетворительно организован учет избирателей, и это оставляет большие возможности для злоупотреблений. Отсутствует четкость во взаимодействии избирательных комиссий с правоохранительными органами, что иногда приводит к произволу со стороны последних и серьезно нарушает права граждан и политических партий. На низком уровне остается судебная защита избирательных прав граждан. Крайне слабо проводится работа по привлечению должностных лиц к ответственности за нарушение избирательного законодательства. Все эти недостатки снижают демократичность российских выборов подчас не в меньшей степени, чем дефекты избирательного законодательства.

2.5. Пропорциональная избирательная  система на региональных  выборах

      До принятия в 2002 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который сделал обязательной применение пропорциональной избирательной системы на выборах региональных ассамблей, федеральное законодательство позволяло субъектам Федерации самим выбирать тип избирательной системы (при соблюдении основных положений Конституции России и федерального законодательства, регулирующего избирательные права граждан).

    В этих условиях лишь незначительное число регионов самостоятельно решило ввести у себя пропорциональную или смешанную «несвязанную» избирательную систему. Всего в 1993–2002 годы выборы с использованием пропорциональной избирательной системы проходили только в 9 регионах (республики Марий Эл и Тыва, Красноярский край, Свердловская, Калининградская, Саратовская и Псковская области, Корякский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа), и только в трех из них – более одного раза (Свердловская и Калининградская области, Красноярский край). В республиках Марий Эл и Тыва, Саратовской области, Усть-Ордынском Бурятском и Корякском автономных округах выборы с использованием партийных списков прошли всего один раз (в 1993 г. в республиках Марий Эл и Тыва, в 1994 г. в Саратовской области и в 1996 г. в Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах), а затем были отменены. В Псковской области смешанная система была впервые применена в 2002 г. – непосредственно перед тем, как был принят федеральный закон, благодаря которому она стала обязательной для всех регионов29.

     В Омской области в 1996 г. был принят закон, по которому 30 депутатов Законодательного Собрания области должны были избираться по мажоритарной системе через два года после каждого високосного года, а 15 депутатов – по пропорциональной системе каждый високосный год. В новой редакции закона от 28 ноября 1997 г. было уточнено, что норма о проведении выборов по пропорциональной системе вступает в силу с 2000 г. В соответствии с законом в марте 1998 г. были проведены выборы в Законодательное Собрание по 30 одномандатным округам. Однако в 1999 г. в закон было внесено изменение, отложившее вступление в силу нормы о выборах по пропорциональной системе до 2004 г.

      Таким  образом, к началу 2003 г. законодательные органы, избранные по пропорциональной или смешанной избирательной системе, существовали только в четырех регионах (Красноярский край, Калининградская, Свердловская и Псковская области).

      Наиболее значимым было использование пропорциональной избирательной системы в эти годы в Красноярском крае и Свердловской области. В Красноярском крае по партийным спискам избиралось чуть менее половины состава Законодательного Собрания края. Более того, в Красноярском крае по партийным спискам избирается часть состава представительных органов местного самоуправления основных городов региона. В Свердловской области полностью по партийным спискам избирается весь состав основной палаты Законодательного Собрания области – Областной Думы (28 депутатов), причем действует принцип ротации – каждые два года избирается половина состава Думы (выборы по пропорциональной системе в этом регионе прошли уже пять раз – в 1996, 1998, 2000, 2002 и 2004 гг.). Таким образом, для двух этих важнейших регионов страны выборы по спискам являлись центральными при избрании регионального представительного органа. В Псковской области по партийным спискам избирались 11 из 33 депутатов, в Саратовской области – 10 из 35, в Республике Марий Эл – 8 из 30, в Корякском автономном округе – 4 из 12. В остальных регионах по спискам избиралась совсем незначительная доля депутатов, и списочные выборы имели скорее символическое, чем реальное значение: в Калининградской области – 5 депутатов из 32, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе – 4 из 19, в Республике Тыва – 5 из 3230.

      Во всех случаях, за исключением Корякского автономного округа, выборы проходили с использованием 5%-ного заградительного барьера, и все списки были «плоскими» (т.е. не содержали субрегиональных групп)31. И только в Корякском автономном округе был избран беспрецедентный вариант с 25%-ным заградительным барьером. Впрочем, из-за незначительного числа распределяемых мандатов в Калининградской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе мандаты не смогли получить даже некоторые списки, преодолевшие 5%-ный барьер.

     До 2003 г. довольно либеральными были и нормы, регулирующие участие в выборах общественных объединений, поэтому в выборах могли принимать самостоятельное участие профсоюзы, женские, ветеранские и иные организации, допускалось и существование региональных партий (Балтийская Республиканская Партия в Калининградской области, Северная партия в Красноярском крае и т.д.).

    Тем не менее степень конкурентности в ряде случаев была крайне низка. В Республике Тыва в выборах участвовало всего два списка, в Корякском автономном округе – три списка, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе и Калининградской области в 1996 г. – четыре списка. Почти во всех случаях, когда в выборах участвовало более четырех списков, 5%-ный барьер преодолевало как минимум четыре из них (лишь в Псковской области этот барьер преодолело всего три списка).

      Рассмотрим подробнее смешанную избирательную систему на примере Красноярского края. Законодательное Собрание Красноярского края дважды (7 декабря 1997 г. и 23 декабря 2001 г.) избиралось по смешанной системе. В обоих случаях по спискам избирались 20 депутатов, а по одномандатным округам – 21 в 1997 г. и 22 в 2001 г.

      Следует отметить, что значительная роль выборов по партийным спискам (а в крае данная система используется не только на выборах Законодательного Собрания, но и на выборах представительных органов местного самоуправления основных городов) ведет к тому, что и на выборах по мажоритарным округам роль партийных кандидатов очень велика1. Так из 21 депутата, избранного в Законодательное Собрание края в декабре 1997 г. по мажоритарной системе, большинство (13) было выдвинуто избирательными объединениями и блоками, и только 8 – непосредственно избирателями. В 2001 г. независимых депутатов оказалось еще меньше – 5 из 22. Практически то же самое можно сказать и о выборах органов местного самоуправления в городах края. Так, на выборах Красноярского горсовета 2000 г. из 18 депутатов, избранных по округам, 17 были партийными выдвиженцами и лишь один – независимый.

       Выборы 1997 г. отличались рекордным для региональных выборов числом списков–участников. Однако из 25 зарегистрированных списков лишь 4 преодолели 5%-ный барьер: – блок сторонников губернатора В.М. Зубова «Союз дела и порядка – будущее края», коммунисты, блок сторонников будущего губернатора А.И. Лебедя (тогда еще вместе со сторонниками А.П. Быкова) и местное «Яблоко»32. Явка составила 39,14%.

     На выборах 2001 г. уже не было большинства малозначительных списков 1997 г., и конкуренция между списками снизилась, что привело к тому, что 5%-ный барьер преодолело уже не 4, а 6 списков, и практически все они были сугубо региональными. Фаворитами выборов стали три блока: эклектичный блок противников губернатора края А.И. Лебедя «НАШИ!» во главе А.В. Уссом, блок красноярского бизнесмена с неоднозначной репутацией А.П. Быкова, находившегося в тот момент в предварительном заключении (что не помешало самому Быкову избраться по одномандатному округу в Красноярске), и блок А.И. Лебедя. Прошли в региональный парламент также коммунисты, «Северная партия» и местное «Единство».