Пропорциональная избирательная система на выборах Всероссийского учредительного собрания

Призыв к объединению усилий всех политических сил для успешного проведения выборов Всероссийского учредительного собрания прозвучал еще на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов. В резолюции, касающейся предстоящей избирательной кампании, задачи Советов были определены достаточно четко: “а) стоять на страже того, чтобы избирателям была обеспечена полная свобода выборов, и чтобы выборы происходили в обстановке, исключающей всякое давление на волю избирателя; б) широко поставить дело популяризации сведений об основных целях Учредительного собрания, о задачах демократии в этом собрании и порядке выборов в него; в) повсеместно активно бороться против абсентеизма избирателей и содействовать более активному участию населения в выборах”.

Эта резолюция показательна еще и тем, что абсолютное большинство делегатов I Съезда Советов исключало возможность перехода власти к Советам. Большевики, получив в октябре 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов формальное большинство, не смогли открыто воспрепятствовать выборам во Всероссийское учредительное собрание. Более того, II Съезд Советов постановил образовать временное рабочее и крестьянское правительство (Совет Народных Комиссаров) только до созыва Учредительного собрания. Большевистский декрет о земле также начинался с того, что вопрос этот во всем его объеме может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием.

Возвращаясь к итогам выборов, еще раз подчеркнем, что речь идет об итогах не парламентских выборов, а выборов в Учредительное собрание, основной задачей которого являлась легитимация новой республиканской государственности и принятие российской конституции. На наш взгляд, основным политическим и правовым итогом народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания стал прежде всего факт не только активного участия населения в выборах, но и широкий вотум доверия политическим партиям. Всё это открывало перед партиями широкие возможности для сотрудничества.

С сожалением приходится констатировать, что российская политическая элита упустила возможность для конструктивного диалога и сотрудничества, освоения новых согласительных форм республиканского государственного устройства. В то же время участие в выборах подавляющей части населения показало и то, что граждане видят в партиях и их представительстве в органах государственной власти реальные институты публичной власти. Тем самым люди однозначно высказались за переход от монархической к республиканской форме правления. Вместе с тем выборы в Учредительное собрание проиллюстрировали неготовность российской политической элиты и прежде всего большевиков, подчиняться результатам всенародного волеизъявления. Большевики фактически проигнорировали волю народа, выраженную при формировании Учредительного собрания. Оправдывая разгон Всероссийского учредительного собрания, Ленин призвал отказаться от многопартийности и парламентаризма и провозгласил строительство пролетарской демократии в виде Республики Советов.

Советский период российской государственности хронологически укладывается в рамки с 1918 до начала 1990-х годов. В течение большей части указанного периода представительный характер Советов как политической основы российского государства был скорее номинальным, чем реальным. Советы, после того как им был придан статус органов государственной власти, лишь короткое время имели многопартийную основу. Уже с 1922 г. они ассоциировались исключительно с деятельностью Коммунистической партии. Последовательное выхолащивание властного и представительного характера Советов и непосредственное выполнение единственной партией государственных функций привело к полному отрыву партии от народа и в конечном счете к развалу советской государственности. В значительной мере этому способствовал и автоматический отказ от пропорциональной системы выборов, которая чисто формально требовала наличия других политических партий.

Подводя итоги, следует сказать, что выборы в Учредительное собрание были значительным шагом на пути России к демократии. Однако шанс на достижение национального согласия и установление в стране демократического строя был упущен. И в этом вина не только большевиков, пренебрегших результатами выборов и разогнавших избранный народом орган. Опыт 1917 г. показывает, что в условиях изнурительной и непопулярной войны, которая дезорганизовала экономику страны, и раскола общества, поставившего страну на грань Гражданской войны, – проведение выборов не является спасением и не может предотвратить национальную катастрофу.

2.2. Восстановление пропорциональной избирательной системы на современном этапе

Как отмечалось в предыдущем разделе, пропорциональная избирательная система впервые в России была использована на выборах в Учредительное собрание в 1917 г. Поэтому неудивительно, что в процессе восстановления свободных и альтернативных выборов все большую популярность приобретала идея перехода от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной.

После того как пропорциональная и смешанная системы были использованы во многих странах Восточной Европы, а также в Грузии и Литве, более активно стала обсуждаться и возможность введения пропорциональной системы в России и других республиках тогда еще не распавшегося СССР1.

В 1991 г. в Институте советского государственного строительства и законодательства (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации) были подготовлены два модельных закона, которые могли быть использованы в любой республике СССР. Первая модель (авторы В.Б. Пастухов и А.Е. Постников) в значительной степени использовала опыт выборов во Всероссийское учредительное собрание и предлагала проведение выборов по пропорциональной системе по многомандатным округам, образуемым с учетом административно–территориального деления республики16. Вторая модель (авторы В.И. Лафитский, В.К. Сладков и М.Ю. Тихомиров) предусматривала компромиссный вариант – “смешанную несвязанную” систему: одна половина депутатов нижней палаты парламента республики избирается в одномандатных округах по мажоритарной системе абсолютного большинства, другая половина – по единому республиканскому избирательному округу по пропорциональной системе.

Другой вариант смешанной системы был предложен в проектах законов Российской Федерации “Об основах избирательного процесса” и “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленных в 1992 г. рабочей группой во главе с народным депутатом Российской Федерации В.А. Балалой. Согласно этим проектам выборы должны были проводиться в 450 одномандатных округах, в которых выдвигались кандидаты. Кроме того, партии и общественно-политические объединения, чьи кандидаты были зарегистрированы не менее чем в 45 округах, имели право зарегистрировать общефедеральный список кандидатов. По результатам голосования в одномандатных округах избранным должен был считаться кандидат, получивший больше голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки. Мандаты, оставшиеся незамещенными, должны были распределяться в масштабе единого общефедерального округа пропорционально сумме голосов, поданных в одномандатных округах за кандидатов, включенных в общефедеральные партийные списки, которые преодолели 2%-ный барьер.

Такую систему можно назвать “остаточно-пропорциональной”. В чистом виде такая система в мировой практике не встречалась, хотя она имеет определенное сходство с системой, применявшейся до 1993 г. на выборах в итальянский сенат и с 1990 г. на выборах в Государственное собрание Венгрии.

В проекте закона Российской Федерации “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленном в 1993 г. инициативной группой под руководством народного депутата Российской Федерации В.Л. Шейниса1, была предложена “смешанная несвязанная” система. От системы, предусмотренной проектом Лафитского–Сладкова–Тихомирова, она отличалась в основном двумя параметрами. Во-первых, в одномандатных округах предлагалось использовать мажоритарную систему не абсолютного, а относительного большинства. Во-вторых, в первоначальном проекте Шейниса предлагался 3%-ный барьер, в то время как в проекте Лафитского–Сладкова–Тихомирова заградительный барьер не предусматривался. В дальнейшем (в варианте проекта Шейниса от 5 августа 1993 г.2) величина барьера была повышена до 5%.

Положение “О выборах депутатов Государственной Думы”, утвержденное 21 сентября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации № 14008, в основном соответствовало августовскому проекту Шейниса. Наиболее существенным отличием было соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам: если проект Шейниса предполагал равное их количество (по 225), то Положение предусматривало избрание 270 депутатов на основе мажоритарной системы и 130 депутатов – на основе пропорциональной системы3. Однако В.Л. Шейнису удалось добиться восстановления формулы 225:225 и ряда других норм своего проекта в уточненной редакции Положения, которая была утверждена 1 октября Указом Президента Российской Федерации № 15579.

В последовавших затем законах о выборах депутатов Государственной Думы 1995, 1999 и 2002 годов это соотношение оставалось неизменным.

Особенно сильными такие попытки были в 1994–1995 гг. при подготовке первого закона. Некоторые правоведы предлагали сократить долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, до одной четверти. В подготовленном рабочей группой Центризбиркома и внесенном Президентом Российской Федерации проекте предусматривалось соотношение 150:300 в пользу мажоритарной системы. Депутаты Государственной Думы немедленно (при принятии проекта в первом чтении) восстановили прежнее соотношение. Президент и Совет Федерации до последнего момента продолжали настаивать на изменении формулы, но непреклонная позиция большинства Государственной Думы вынудила их отступить17. Однако предложения по изменению данной формулы высказывались также при подготовке второй и третьей версий закона18.

В 1994 г. группой сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством В.И. Васильева и А.Е. Постникова был разработан альтернативный проект закона о выборах депутатов Государственной Думы, в основу которого была положена “остаточно-пропорциональная” система.

Данный проект не получил серьезной поддержки. В Центризбиркоме предложенную электоральную формулу сочли слишком сложной. Критике подвергалось также то, что в результате действия данной формулы будет нарушено равенство прав избирателей: избиратели в одних округах будут иметь “своего” депутата, в других – нет.

Последняя серьезная попытка отказаться от пропорциональной системы была предпринята в 1997 г. После принятия Государственной Думой в ноябре 1997 г. в первом чтении проекта нового закона о выборах депутатов Государственной Думы Президент России Б.Н. Ельцин направил в Думу свои поправки к законопроекту, в которых предлагалось полностью отменить выборы по пропорциональной системе и всех 450 депутатов Государственной Думы избирать по мажоритарной системе абсолютного большинства. Этот проект получил поддержку только депутатов, представляющих региональные политические элиты. Все фракции и большинство групп высказались против.

Таким образом, в России закрепилась “смешанная несвязанная” система. При этом, как отмечалось критиками1, из всех возможных модификаций системы пропорционального представительства была выбрана технически наиболее простая – система связанных общефедеральных списков. Никаких серьезных попыток усложнения данной системы путем введения открытых списков и выборов по нескольким многомандатным округам не предпринималось.

Во время избирательной кампании 1995 г. Верховный Суд Российской Федерации и группа депутатов Государственной Думы подали запросы в Конституционный Суд о конституционности Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Речь шла в основном о конституционности выборов по пропорциональной системе и пятипроцентного барьера. Конституционный Суд тогда отказался принять эти запросы к рассмотрению, так как это могло оказать влияние на ход избирательной кампании. Позже аналогичный запрос подала Саратовская областная Дума. 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд принял решение о соответствии Конституции Российской Федерации большинства норм закона. Было отмечено лишь три “дефекта”, два из которых касались пятипроцентного барьера.

2.3. Пропорциональная избирательная  система на выборах депутатов  Государственной Думы Федерального  Собрания Российской Федерации

Первые выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации прошли 12 декабря 1993г. Они проводились по Положению о выборах, утвержденному указами Президента Российской Федерации. Первый вариант Положения “О выборах депутатов Государственной Думы” был утвержден Указом Президента № 1400 от 21 сентября 1993 г1. Затем 1 октября 1993 г. Указом № 1557 была утверждена уточненная редакция положения, которое стало называться “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”2. Наконец, 6 ноября 1993 г. Указом № 18463 в положение были внесены изменения, в частности, изменялись правила признания выборов несостоявшимися.

Федеральные списки выдвинули 35 избирательных объединений3. Однако из-за того, что кампания была внезапной, крайне сжатой и фактически проходила в чрезвычайных условиях, успели собрать 100 тыс. подписей и были зарегистрированы только 13 списков. 14 избирательных объединений не представили на регистрацию подписные листы, 2 отозвали свои списки по собственной инициативе, 6 было отказано в регистрации.

По результатам голосования преодолели 5%-ный барьер и были допущены к распределению мандатов 8 списков.

Положение о выборах разрешало, но не обязывало избирательные объединения разбивать свой список на региональные группы.

В целом по партийным спискам было избрано 133 москвича, что составило 59% от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе1.

Существенной особенностью выборов 1993 г. было то, что, в соответствии с переходными положениями Конституции, принятой одновременно с избранием депутатов, члены Правительства России имели право на получение депутатских мандатов при сохранении ими постов в правительстве.