Институциализация государственной власти в субъектах Российской Федерации

В субъектах Российской Федерации  постоянно проводятся различные  мероприятия, направленные на совершенствование  качества государственного управления и оптимизацию расходов в этой сфере. Но несмотря на это конечные результаты деятельности региональных органов власти сохраняются на невысоком  уровне. Согласно рассчитываемому Всемирным  Банком рейтингу качества государственного управления, Российская Федерация стабильно  занимает невысокие позиции при  отсутствии положительных тенденций. «Эффективность управления» (составной  компонент сводного индекса) в Российской Федерации оценена экспертами Всемирного Банка менее чем на 45 баллов из ста. При этом в Концепции Административной реформы на 2006 – 2010 гг. в качестве ориентира на 2010 год заявлено достижение не менее 70 единиц по каждому из показателей  композитного индекса.

Сначала рассмотрим негативные тенденции последних лет в  деятельности региональных законодательных  органов и повышения эффективности  ветви власти на региональном уровне.

Во-первых, все отчетливее в последнее время становится тенденция «вытеснения» из депутатского корпуса социальной страты, представленной врачами, учителями, преподавателями  высшей школы, в то время как доля представителей бизнеса неуклонно  растет. Причину меняющегося профиля  законодательной власти региональные эксперты объясняют стремлением  крупных экономических акторов  контролировать ситуацию в области  законодательства для защиты своего бизнеса.

Во-вторых, заметно нарастает  лоббистский потенциал законодательных  собраний. Около 70% представителей элиты  убеждены, что эти изменения неизбежны  и в перспективе законодательная  власть все в большей степени  будет терять черты «представительства народа» и превратится в конечном итоге в «сильный орган лоббирования»  интересов бизнеса в регионе.

В-третьих, происходит усложнение формальной структуры региональных парламентов, отражающее реальную сложность  расстановки сил внутри региональных политических элит. Постепенно становится все более заметным феномен «двойного  членства» депутатов в парламентских объединениях, отражающий стремление региональных политиков получить определенные гарантии политической прочности, что заставляет их политически структурироваться. Однако это автоматически сопровождается снижением «фракционной солидарности».

В-четвёртых, в законодательных  органах все более серьезными субъектами влияния становятся не формальные фракции, а неформальные группы, которые  образуются, исходя из интересов защиты своего бизнеса, выстраивания взаимовыгодных отношений с исполнительной властью, построения своей политической карьеры.

Влияние законодательного органа как института представительной власти определялось не только и не столько силой влияния самого этого политического института, а складывалось из ресурсов и возможностей отдельных комиссий, фракций, групп, объединений, политических персон. Нередко  эти ресурсы определялись близостью  тех или иных групп парламента к исполнительной власти региона, лично  к губернатору, иногда объемом финансовых потоков, контролируемых депутатами.

В результате ресурс влияния  представительной власти в регионе  все более заметно становится зависимым от политического и  социального капитала его отдельных  подструктур, из капитала взаимодействия с исполнительной властью, а также  от степени влиятельности тех  или иных депутатских комиссий и  депутатских групп внутри парламента. Принадлежность к прогубернаторской  группе, формальной или неформальной, как правило, повышает этот ресурс влияния. Но и нахождение в оппозиции не обязательно приводит к резкому  снижению ресурсов. Если оценивать  ресурсы влияния представительного  органа власти в регионах в сравнении  с властью исполнительной, то результаты многих исследований позволяют говорить о том, что пока в этом плане  законодательная власть региона  не может конкурировать с властью  исполнительной.

В-пятых, депутаты региональных парламентов недостаточно организованы и, как правило, жестко зависимы от внешних, причем неэлекторальных сил, будь то чиновничьи кланы, финансово-промышленные группы, полукриминальное и криминальное сообщества. Соглашения и союзы в  этой среде, как показывает практика, носят временный характер. Тесная связь с региональной элитой в  такой ситуации может стать почвой для депутатской фронды по отношению  к федеральному центру.

Чтобы стать опорой политики федеральной власти, депутаты должны с одной стороны – иметь  влияние на региональную элиту и  при этом быть относительно независимыми от нее. С другой – пользоваться авторитетом в глазах общественного  мнения. И то, и другое в нашей  региональной политике остается пока что только пожеланием. Поэтому региональные представительные органы чаще оказываются  в эпицентре скандалов и разоблачительной критики СМИ.

С 1993 по 2003 год в России практически отсутствовал институт парламента. До 65% депутатов в этот период во многом даже не представляя  реальной сути своей работы. Профессиональных законодателей стало больше только в последние годы благодаря четкой систематизации вертикали власти. На местах же ситуация только усложнилась. Способствовала этому признанная система  выборов по партийным спискам, отбор  кандидатов региональные и муниципальные  ячейки политических партий осуществляют неэффективно, не по профессиональным качествам, а по «связям» и «командной»  принадлежности. В результате в законодательные  органы, не по воле народа, приходят депутаты, лишенные государственного мышления.

Тенденция политического  процесса последних лет нашла  свое выражение в повышении роли органов исполнительной власти в  системе разделения властей, что  нередко заканчивалось установлением  ими контроля над парламентом, в  том числе и в сфере законопроектной  деятельности, что противоречит самому принципу разделения властей на независимые  друг от друга ветви. В частности, у губернатора появились дополнительные властные полномочия и средства воздействия  на законодательные органы субъектов  Федерации. Кроме того, повышение  сложности и комплексности регулируемых общественных отношений, постоянное развитие юридической техники федерального и регионального законодательства и ряд иных факторов объективно ставят законодательные органы субъектов  в зависимость от органов исполнительной власти, обладающих значительными организационными, кадровыми, информационными ресурсами. Оптимальным решением этой проблемы могло бы стать увеличение политических, распорядительных (по назначению должностных  лиц) и контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной  власти субъектов РФ. Это может  стать реальностью при условии  реализации положения, содержащегося  в Послании президента РФ Федеральному собранию, о предоставлении партии, победившей на выборах в законодательный  орган субъекта Федерации, права  предлагать президенту РФ кандидатуру  главы исполнительной власти этого  субъекта Федерации.

После изменений в механизме  избрания губернаторов без позитивного  решения депутатов легитимный характер исполнительной власти в регионах всегда может быть поставлен под сомнение. Если к этому добавить законодательные  возможности и бюджетные полномочия законодательных органов в краях  и областях, тогда можно утверждать, что у нас появилась новая  «партия власти» – партия депутатов  региональных парламентов.

Если проведение федеральных, а часто и региональных выборов  невозможно без опоры на лидирующую партию, то формирование эффективного механизма управления на местах теперь невозможно без «партии депутатов». О политической ориентации этой партии высказываются разные мнения, но пока региональные депутаты ни разу не отказали в поддержке кандидатурам президента и демонстрировали готовность к  компромиссам при определении круга  возможных претендентов в губернаторы, не отказываясь в то же время от демонстрации собственного мнения. Так  было, например, в Саратовской области. Очевидно, что политика президента приобрела действенных сторонников  в лице депутатов и связанных  с ними СМИ.

Новые полномочия региональных депутатов, расширение возможностей их влияния на принятие политических и  экономических решений являются позитивной переменой, которая повысит  ответственность законодательной  власти, приведет к существенному  улучшению качества и создаваемых  ею законов и в конечном счете  самих депутатов. Можно предположить, что кадровые, технологические и  финансовые ресурсы, использовавшиеся прежде в ходе губернаторских избирательных  кампаний, будут направлены на проведение региональных думских выборов. Борьба за места в региональных парламентах, а также за влияние на уже избранных  и новых депутатов также обострится.

Действительно, роль депутатского корпуса в регионах возрастает.

Во-первых, посредством санкционирования президентской кандидатуры губернатора  и возможности выражать ему недоверие  региональные парламенты оказываются  еще теснее связанными с выработкой и реализацией стратегического  курса развития региона на несколько  лет.

Во-вторых, депутаты и эксперты региональных парламентов, связанные  с ними группы региональной элиты  и общественные организации оказываются  теперь в напряженном поле борьбы не только за принятие решений в  пределах своей прежней компетенции, но и за влияние на исполнительную власть, на губернатора и его окружение.

Теперь в фокусе внимания оказывается не одна за пять лет  губернаторская или думская избирательная  кампания, а постоянно идущий демократический  процесс обсуждения проблем, голосования, назначений, принятия или отклонения законопроектов.

Также требует решения  проблема поиска баланса между общим  объемом федеральных и региональных полномочий. В результате реформ 2003–2004 гг. за федеральным центром было закреплено около 700 полномочий, в то время как за субъектами Федерации  – чуть больше 50 (значительную часть  из которых составляют малозначимые полномочия формального характера). Такая ситуация не может быть признана оптимальной в федеративном государстве. Затем около 120 полномочий было передано субъектам Федерации, что позволило  несколько смягчить указанный дисбаланс.

Можно предложить ряд мер, которые будут способствовать укреплению российского государства, построению гражданского общества, повышению роли законодательных (представительных) органов  власти субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо:

1) повысить эффективность  взаимодействия законодательных  (представительных) органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации с федеральными органами  государственной власти по вопросам  подготовки, сопровождения и рассмотрения  вносимых ими законодательных  инициатив;

2) Государственной думе  и Совету Федерации оказывать  более действенную помощь в  своевременном получении качественных  заключений правительства Российской  Федерации на вносимые законопроекты;

3) необходимо более четко  законодательно определить механизмы  взаимодействия федеральных и  региональных органов государственной  власти в сфере разграничения  полномочий по предметам совместного  ведения. Исполнение ряда полномочий, которые предполагается закрепить  за субъектами, носит общегосударственный  характер и может оказаться  для большинства региональных  бюджетов просто неподъемным;

4) необходимо дальнейшее  совершенствование участия регионов  в принятии федеральных законов  по предметам совместного ведения.  Так, более глубокого правового  обоснования и оформления требуют  положения закона, касающиеся временного  изъятия полномочий органов государственной  власти субъектов. В том виде, в каком эта норма сейчас  прописана, по мнению многих  регионов, она вступает в противоречие  с федеральной Конституцией;

5) важную роль в повышении  эффективности законодательных  собраний субъекта Федерации  на современном этапе должны  сыграть становление и развитие  постоянно действующей системы  мониторинга правоприменительной  практики и соответствия регионального  законодательства федеральному, а  также среднесрочного прогнозирования  и планирования законодательных  приоритетов. Установление прямой  связи полномочий и расходных  обязательств, предусмотренных законами, скорее всего приведет к сокращению  доли декларативных законов, устранению  «нефинансируемых мандатов» и  в целом увеличению эффективности  законодательства субъекта Федерации;

6) региональные законодатели  считают, что следует более  предметно сформулировать правовые  механизмы, исключающие произвольное  делегирование нижестоящему уровню  власти нефинансируемых полномочий, особенно в социальной сфере.  Необходимо наконец законодательно  оформить государственные минимальные  социальные стандарты;

7) обобщить опыт работы  региональных законодательных органов  и издать методические материалы.

Реализация этих и других мер, несомненно, позволит улучшить эффективность  деятельности региональных органов  законодательной власти, повысить её авторитет у граждан своей  страны.

Резюмируя сказанное о  проблеме эффективности законодательной  власти, подчеркнем значимость тех  направлений и подходов, которые  способствуют повышению эффективности: