Поощрительные санкции

в процессе управления, и необходимы юридические преимущества, называемые привилегиями. И хотя данное средство в целом олицетворяют известное  неравенство – без привилегий не обойтись.

Категорию «льгота» нужно отличать и от понятия «гарантия», которое  является более широким по своему объему, ибо включает в себя кроме  льгот и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты  и т п. Поэтому вполне закономерно, что в нормативных актах льготы нередко фиксируются в разделах, главах и статьях, посвященных гарантиям. Так, в Федеральном законе «Об  основах государственной службы Российской Федерации», принятом 5 июля 1995 г., именно в статье 15, которая  называется «Гарантии для государственного служащего», закрепляются различные  льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективному осуществлению ими  своих функциональных обязанностей.

Основная цель правовых льгот заключается  в согласовании интересов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гармонизируют эти  различные интересы, позволяя их удовлетворять, распределяя социальные блага и  содействуя тем самым нормальному  развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом.

С одной стороны, льготы устанавливаются  для тех субъектов, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения  и защиты, поскольку они характеризуются  какими-то особенностями (состояние  здоровья, возраст, пол и т.п.) или  находятся в специфических условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного отпуска, и т.д).

С другой стороны, льготы предоставляются  тем субъектам, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом.

Правовые льготы, призванные достигать  эту основную цель, выполняют компенсационную  и стимулирующую функции.

Компенсационный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и социальных причин. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и людей с плохим зрением было бы невозможно без установления для них законом особых условий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требует установления в данном случае определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы слепым и людям с плохим зрением приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей. Важнейшее компенсационное значение имеют льготы, предоставленные инвалидам и участникам Великой

Отечественной войны, беженцам, вынужденным  переселенцам и другим лицам.

В этом смысле льгота – особое право, дополняющее имеющиеся у

лица права с целью гарантировать  определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному  благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, материнства, сочетания учебы с  работой и т.д. Здесь льготы призваны улучшать социально-экономические  условия конкретных категорий граждан, их материально-бытовое и финансовое положение.

В последнее время компенсационная  функция правовых льгот распространятся  и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. для потребителя установлены  определенные льготы. Например, согласно статье 1( «потребители освобождаются  от уплаты государственной пошлины  по искам, связанным с нарушением их прав»; согласно статье 23 потребитель  при наличии уважительных причин в одностороннем порядке вправе изменить условия договора о предмете и обменять вещь.

Подобные льготы не нарушают одного из основных правил рынка – равенства  правового положения сторон, а  наоборот, наполняют его реальным содержанием, не позволяют стать  фикцией.

Вместе с тем льготы нельзя полностью  отождествлять с компенсациями, ибо в ряде случаев, наряду с компенсационной, они выполняют и стимулирующую функцию: способны побуждать к отдельным видам общественно полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. Стимулирующую функцию призваны выполнять прежде всего налоговые льготы, установленные в целях развития производства, предпринимательства, фермерства, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр.

Подобную функцию льготы выполняют  наряду с такими юридическими средствами, как дозволения, поощрения и т.д. Важно учитывать, что стимулирующая  сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у дозволений, ибо  льгота – дополнительная возможность, преимущество, что дается «сверх»  какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у поощрений. Последнее  специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается  за определенные заслуги и стимулирующую  функцию в большей степени  осуществляет наряду с компенсационной.

⁾ См ПоленинаСВ Закон как средство реализации задач формирования правового государства//Теория права новые идеи Выи 3 М , 1993 С 16

Существуют ли проблемы в сфере  установления и действия льгот и  каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность данного  юридического средства?

Одна из главных проблем –  отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в деле предоставления и реализации льгот. Современная ситуация в России характеризуется  постоянными изменениями, идет процесс  передела собственности и власти, социального расслоения людей. Противоречивость и нестабильность нашей жизни  и соответственно правовой системы  не может не оказать влияния на противоречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упорядочены, не согласованы.

Зачастую льготы используются как  инструмент в политической борьбе в  популистских целях, когда отдельные  лидеры в период выборов пытаются расширить свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат. Так, в  Башкортостане еще Председателем  Верховного Совета был подписан документ о том, что все госслужащие  имеют право взять на 10 лет  под 8%-ную ссуду, равную 120-месячным окладам. Это было принято перед  выборами Президента Башкортостана  и соответствующим образом сказалось  на результатах голосования.

Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя  связана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются, другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведению конкретной политики.

Льготы – не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы «выйти» из общих  рамок, добиться исключения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы – предмет  особого внимания лоббистов, с помощью  которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний день лоббирование ярко выражено в президентских и правительственных  структурах, так как именно здесь  сосредоточена реальная власть.

Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и  проблемы становления российского  федерализма: «парад суверенитетов», сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблюдение принципа равноправия, закрепленного  в ст. 5 Конституции РФ. Известно, что республики пока имеют более  значительные льготы, нежели края и  области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и  др.) уже сейчас путем заключения отдель-

 См : Квасов В П. Чиновник – это должно звучать гордо // Российская газета 1993. 30 дек.

ных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что получают односторонние налоговые  и бюджетные преимущества, устанавливая для себя «особый льготный статус».

В целях совершенствования, оптимизации  института правовых льгот целесообразно  было бы, по нашему мнению, осуществить  следующие меры.

Провести своего рода «инвентаризацию» закрепленных в нормативных актах  льгот, подвергнуть их тщательному  анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и дефектные льготы.

Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе перемены и  наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные исключения, которые не оправдали  себя на практике.

Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к заработной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных надбавок. Взыскание же штрафов и  сумм причиненного ущерба производятся без учета данных доплат, что стимулирует  не столько правомерное поведение, сколько правонарушения*.

Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот  с фактическим состоянием условий  труда на производстве. По оценкам  печати, до 30% работников, имеющих право  на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не

вредных) условиях².

Было бы полезно систематизировать  законодательство о льготах,

инкорпорировать по тематическому  принципу нормативные акты и опубликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, включая льготы для  высших должностных лиц. В этом деле есть уже

определенные наработки.

Например, издан сборник нормативных  актов «Льготы в России»

(М., 1993), в котором делается первая  попытка систематизировать нормативный материал о льготах для различных социальных категорий граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как «Льготы и компенсации пострадавших от репрессий» (М., 1996);

* См : Торлопов В. Льготы... правонарушителям // Российская газета. 1993.3 июля ² Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформь системы пенсионного обеспечения в РФ // Российская газета. 1995. 23 авг.

«Переселенцы. Федеральная миграционная программа» (М., 1995), и др.

«Надлежит также продолжить работу по кодификации соответствующего нормативного материала на основе субъектного  подхода, взяв в качестве примера  удачный опыт систематизации льгот  для военнослужащих, инвалидов Отечественной  войны».

Важно обеспечить льготы материальными  и юридическими гарантиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, устанавливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одновременно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто  призван обеспечивать претворение  в жизнь данных преимуществ. Непременным  условием действенности реализации льгот будет и фиксация мер  юридической ответственности для  обязанных лиц.

Кроме того, с одной стороны, требуется  дальнейшая дифференциация льгот, более  глубокая их специализация. С другой же стороны, отдельные льготы нуждаются  в унификации. В то же время надо видеть пределы и первого, и второго  процессов, ибо излишние выделения  и , уравнивания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправедливости.

В целях повышения эффективности  правовых льгот их надо сочетать с  духовными ценностями. Ответы на вопросы: «Что привлекает молодежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?», полученные в ходе социологического исследования, показали, «что стимулы, которые были заложены соответствующим указом о профессиональной армии – более высокая заработная плата, различные льготы, – пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще гораздо более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте»².

Требуется учитывать и временной  «износ» данных юридических средств. Так, пенсионные льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою компенсационную силу. Чтобы этого не произошло, их необходимо периодически пересматривать.

Каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы – дорогостоящие меры. Поэтому  за их установлением и реальным осуществлением должен быть надлежащий контроль. В  современных условиях требуется  все больше гласности в работе государственного аппарата (в силу его безграничного роста) и

5о»раа-ДЯ.Указ.соч.С.81. ² Чупров В. Контракт не привлекает. Пока., // Российская газета. 1993 3 июля.

прозрачности процессов распределения  благ, в том числе и посредством  льгот.

Именно через продуманные эффективные  льготы можно влиять на

развитие тех или иных отношений  в выгодном для общества и государства  направлении, содействовать процессу реформирования экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенности личности (льготы-компенсации).

От характера и объема льгот  зависит качество права. Льготы, призванные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в условиях правового  государства выступают специфическим  критерием сущностных начал права, его принципиальных основ.

2. ПОНЯТИЕ,  ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ  ПООЩРЕНИЙ

 

Правовое поощрение – форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для пего наступают благоприятные последствия. Признаки правового поощрения заключаются в следующем.