Управление государственным долгом

                  важной проблемой является неурегулированность вопроса об источниках обслуживания и погашения задолженности. Основным источником выступают бюджетные средства. Однако выплаты не были учтены в полном объеме в федеральном бюджете на 2001г., что послужило причиной принятия 14 марта 2001г. поправок к бюджету.

                  неэффективна система оперативного управления внешним долгом. Внешэкономбанк (ВЭБ), не являясь структурной единицей Минфина России, испытывает трудности как в получении информации, так и её передаче, в то время как Минфин не удовлетворяет процедура предоставления ВЭБом текущих показателей по состоянию управления внешним долгом.

                  Правительство России не создало единую систему полноценного и достоверного учета всех государственных долговых обязательств. В настоящее время учет и регистрацию внешних долговых обязательств России осуществляют Минфин России, ВЭБ, иностранная компания «Warburg Dillon Read», данные учета которых не всегда совпадают. Так, по состоянию на 1 января 2000г., госу­дарственный внешний долг по отчетам ВЭБ составил 158,0 млрд. дол., а по данным, представленным Правительством РФ к проекту федерального бюджета на 2001г, — 158,4 млрд. дол.

                  имеющаяся в распоряжении исполнительной власти информация о долге по большей части закрыта для общественности, что вызывает затруднения при анализе, а, следовательно, и разработке предложений по смягчению долговой проблемы.

                  финансовая система испытывает недостаток высококвалифицированных специалистов по работе с государственным долгом, по управлению региональными и вне­шними заимствованиями.

                  Четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.

                                                                   Законодательное закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по проведению полного спектра операции в области управления государственным долгом.

                  Единая система анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга.

В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

                  Система и механизмы планирования в области управления государственным долгом.

Несмотря на появление отдельных элементов планирования долговой политики, в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.

                  Координация долговой политики государства с политикой в области управления золотовалютными резервами и процентной политикой Банка России.

                  Система учета и регистрации субфедеральных, региональных и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.

                       Единый орган, уполномоченный осуществлять заимствования от имени Правительства.

Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления внешним долгом.

Формирование государственного долга предполагает проведение такой политики заимствований, которая позволяла бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. Такая политика предполагает реализацию следующих мер:

1.              Обозначение пределов новых внешних и внутренних заимствований. Сейчас самым важным моментом является снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников.

2.              Особое внимание следует уделять первичным условиям заимствований, номинальной стоимости облигаций, валюте инструментов, схемам размещения, процедуре и частоте выплаты доходов и т. п. В данном случае показателен пример евробондов, реструктуризация по которым крайне затруднена. Однако российский долг странам, входящим в ЕС, с 2000г. стал выражаться в евро, курс которого с первых месяцев введения стал падать и к концу года снизился на 20%. Россия от этого только выигрывает, так как сумма внешнего долга уменьшается.

3.              Структура заимствования должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация заимствования состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. Но если в практике управления портфелем ценных бумаг в последнем случае ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. В связи с этим кредитный портфель необходимо удлинять и удешевлять в обслуживании, что требует оптимального выбора долговых инструментов. Ежегодная программа новых заимствований, представляемая правительством в ходе бюджетного процесса, должна включать в себя в качестве составного элемента расчетные графики платежей по погашению и обслуживанию внешнего долга.

4.              Соблюдать оптимальное соотношение заимствований, которые могут быть как несвязанными, то есть поступающими напрямую в бюджет, так и связанными, когда средства выделяются в форме проектного финансирования (эти ресурсы, минуя бюджет, идут фирмам, предоставляющим консультационные и иные услуги и поставляющим товары в рамках конкретных проектов). Несвязанное кредитование носит положительное значение для бюджета, однако может прекратиться в любой момент, что существенно осложняет управление бюджетной ликвидностью.

5.              Важен и правильный выбор инвесторов. К примеру, условия заимствований у МВФ достаточно привлекательные из-за стоимости обслуживания и сроков погашения долга, и, следовательно, возникает желание максимально использовать данный источник. Но это может привести к чрезмерной зависимости от политики МВФ[6, с. 72-73].

На протяжении последних лет происходит постепенное снижение как относительных, так и абсолютных показателей государственного долга. Снижается значение процентного соотношения величины госдолга Правительства Российской Федерации по номинальной стоимости к ВВП.

За период с 1 января 2002 года по 1 января 2007 года государственный долг Правительства Российской Федерации снизился с 4,43 трлн. рублей (49,5 % от ВВП) до 2,44 трлн. рублей (9,1 % от ВВП). При этом, государственный внешний долг Правительства Российской Федерации за указанный период уменьшился в 2,49 раза и составил по состоянию на 1 января 2007 года 1,37 трлн. рублей в пересчете в национальную валюту Российской Федерации (52,0 млрд. долл. США).

В 2005-2006 годах были досрочно погашены ранее реструктурированные обязательства перед странами - членами Парижского клуба кредиторов (свыше 35 млрд. долл. США). Кроме того, были досрочно возвращены кредиты МВФ (3,3 млрд. долл. США) и кредиты Внешэкономбанка, предоставленные Минфину России за счет средств Банка России (4,3 млрд. долл. США).

Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2007 года составил 2435,3 млрд. рублей, или 9,1 % к валовому внутреннему продукту в рыночных ценах, сократившись на 641,4 млрд. рублей, или на 26,3 %, по сравнению с началом 2006 года, когда его объем составлял 3076,7 млрд. рублей, или 14,2 % к ВВП.

В условиях масштабного погашения внешних государственных долговых обязательств Российской Федерации значительный рост совокупных долговых обязательств был обусловлен интенсивным привлечением заемных средств в корпоративный сектор российской экономики, задолженность которого выросла на 83,9 млрд. долл. США. На начало 2007 года она составила 260,1 млрд. долл. США (84,2 % внешнего долга Российской Федерации против 68,1 % в начале 2006 года), более чем в 5 раз превышая совокупные долговые обязательства органов государственного управления и денежно-кредитного регулирования (48,6 млрд. долл. США).

За период с 1 января 2001 года по 1 января 2007 года государственный внешний долг Российской Федерации увеличился на 149,2 млрд. долл. США. При этом, долг банков без участия в капитале увеличился в 11,2 раза и составил по состоянию на 1 января 2007 года 101,2 млрд. долл. США. Долг прочих секторов увеличился с 22,3 млрд. долл. США до 159,9 млрд. долл. США (в 7,2 раза).

Внешний долг Российской Федерации перед нерезидентами, по данным Банка России, приведен в таблице №2(Приложение).

Показатели долговой устойчивости за 2003-2005 годы, рассчитанные Внешэкономбанком (Минфином России данные показатели не рассчитываются и не публикуются), приведены в таблице №3 (Приложение).

Достигнутые к началу 2005 года значения показателей долговой устойчивости, рассчитанные в соответствии с международной методикой, позволили России «войти» в группу стран с низким уровнем задолженности (отношения приведенной стоимости внешнего долга страны к объемам ВВП и экспорта составили 33,6 % и 100,5 %, соответственно) несмотря на резкий рост внешних заимствований, предпринятый негосударственным сектором экономики [21].

Структура государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2008года, публикуемая на сайте Минфина России, представлена в таблице №4 (Приложение).

Структура государственного внутреннего долга по состоянию на 1марта 2008года, публикуемая на сайте Минфина России, представлена в таблице №5 (Приложение).

В соответствии с Основными направлениями долговой политики на 2007-2009 годы, одобренными на заседании Правительства Российской Федерации в апреле 2006 года, Министерство финансов Российской Федерации продолжило в 2007 году проводить политику удлинения сроков заимствований и увеличения доли средне- и долгосрочных финансовых инструментов, а также проведение аукционной политики, предусматривающей размещение крупных выпусков со стандартными сроками обращения (3, 5,10,1,5 и 30 лет).
Результатом проводимой Минфином России политики заимствований стало увеличение дюрации портфеля государственных ценных бумаг до оптимального уровня среднего срока заимствований, характерного для рынка государственного долга развитых западных стран.
Принимая во внимание значительный рост объема пенсионных накоплений, которые будут инвестироваться в государственные ценные бумаги в ближайшие годы, вложение этих средств только в обращающиеся государственные ценные бумаги негативным образом скажется на рынке ГКО-ОФЗ из-за концентрации государственных ценных бумаг у "пассивных" инвесторов и снижения ликвидности рынка.
Министерство финансов Российской Федерации продолжило в 2007 году развивать новый сегмент рынка государственных ценных бумаг, ориентированный на "пассивных" инвесторов, путем выпуска государственных сберегательных облигаций (ГСО).
В результате проведенных Минфином России в 2007 году операций на рынке государственного внутреннего долга объем фактической эмиссии государственных ценных бумаг составит 296,0 млрд. рублей, в том числе:

Руководствуясь Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2008-2010 годы, одобренными Правительством Российской Федерации в марте 2007 года, Минфин России намерен и в 2008-2010 годах проводить заемную политику, направленную на замещение в среднесрочной перспективе государственного внешнего долга внутренними заимствованиями, развитие национального рынка государственных ценных бумаг.
Федеральным законом от 24 июля 2007 г. "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" определены Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2008 год, которая предусматривает, что чистое привлечение по государственным ценным бумагам в 2008 году составит 369,044 млрд. рублей и Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2009-2010 годы, которая предусматривает, что чистое привлечение по государственным ценным бумагам в 2009 и 2010 годах составит 396,294 млрд. рублей и 522,944 млрд. рублей соответственно.
Учитывая конъюнктуру рынка государственных ценных бумаг в 2007 году, Минфин России для выполнения указанных выше Программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2008 год и Программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2009-2010 годы предлагает осуществить выпуск государственных облигаций в следующих объемах:

В соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2008 год и Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2009-2010 годы выпуск государственных краткосрочных бескупонных облигаций Минфином России осуществляться не будет, поскольку потребность в краткосрочных инструментах, в случае увеличения спроса на них, может быть обеспечена операциями Банка России со своим портфелем государственных облигаций (проведение операций РЕПО), либо размещением облигаций Банка России.
Для повышения ликвидности рынка государственных ценных бумаг Минфин России продолжит в 2008-2010 годах размещать государственные облигации со стандартными сроками обращения (3, 5, 10, 15 и 30 лет).
При этом объем в обращении 3-х и 5-ти летних облигаций федерального займа будет доводиться в течение 2008-2010 годов до 50-60 млрд. рублей для каждого выпуска.
Кроме того, с целью дальнейшей оптимизации платежного графика по обслуживанию и погашению государственного внутреннего долга Российской Федерации Минфин России планирует приступить в 2008 году к размещению нового выпуска облигаций федерального займа со сроком обращения до 15 лет, а в 2009 году новых выпусков облигаций федеральных займов со сроками обращения до 10 и 30 лет.
Долгосрочные 10-ти и 30-ти летние облигации федерального займа с амортизацией долга, выпуск которых Минфин России впервые осуществил в 2006 - 2007 годах, будут размещаться и в 2008 году.
Объем в обращении 10-ти, 15-ти и 30-ти летних выпусков планируется доводить в течение 2008-2010 годов до 160-200 млрд. рублей каждый.
В целях исключения негативного влияния на ликвидность рынка государственных ценных бумаг от вложения больших объемов средств пенсионных накоплений только в государственные ценные бумаги, обращающиеся на рынке ГКО-ОФЗ, Министерство финансов Российской Федерации планирует продолжить в 2008-2010 годах выпуск государственных сберегательных облигаций (ГСО).
Таким образом, в соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2008 год и Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2009-2010 годы Минфин России планирует продолжить одновременно развивать два сегмента рынка государственных ценных бумаг - рынок ГКО-ОФЗ и рынок ГСО, обеспечивая инвестирование части пенсионных накоплений в государственные сберегательные облигации [22].

К настоящему времени разработана «Концепция единой системы управления государственным долгом РФ».  В Бюджетном послании президента РФ "О бю­джетной политике на 2002 год" отмечалось: "Стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Для этого следует создать единую систему управления государственным долгом, включающую в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом. Потребуется внести существенные изменения в нормативные документы, касающиеся го­сударственного долга и государственных заимствований, активно использовать известные в международной практике рыночные механизмы для улучшения структуры долга" [4, с.32].