Управление государственным долгом

2.2.1.1. Реструктуризация долга

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований в последние годы вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств [13, с. 420].

Статья 105 Бюджетного кодекса РФ дает понятие реструктуризации долга следующим образом: «Под реструктуризацией долга... понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установ­лением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения» [1]. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма погашения основного долга за счет реструктуризации долга не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году [14, с. 421].

В отечественной практике понятие реструктуриза­ции долга применялось, как правило, в отношении опе­раций с внешним долгом. В середине 90-х годов про­шлого века реструктуризация также стала одним из ос­новных инструментов урегулирования задолженности по обязательным платежам. Ключевой причиной воз­никновения такого специфичного инструмента урегу­лирования задолженности, как реструктуризация, тог­да явилась необходимость смягчения негативного вли­яния неплатежей бюджета бюджетополучателям и выз­ванного этим и рядом других обстоятельств кризиса неплатежей.

Использование реструктуризации задолженности, как инструмента бюджетной политики в Российской Федерации проходило в три этапа.

На первом этапе про­ведение реструктуризации задолженности по обязатель­ным платежам носило локальный характер, регламен­тировалось указами Президента РФ или отдельными решениями Правительства РФ, основанными на нор­мах бюджетного законодательства.

В соответ­ствии с актами Президента РФ была реструктурирова­на задолженность на сумму порядка 9 млрд. руб. и акта­ми Правительства РФ - порядка 15 млрд. руб. На этом этапе реструктуризация задолженности не имела суще­ственного макроэкономического значения, что было обусловлено незначительностью реструктурированных сумм.

На втором этапе применение такого инструмента финансовой политики приобрело массовый характер. Это было обусловлено, с одной стороны, потребностью максималь­но быстро компенсировать последствия финансового кризиса 1998г., с другой - подвести черту под взаимным неисполнением обязательств бюджета перед бюджето­получателями и налогоплательщиков перед бюджетом.

На втором этапе проведение реструктуризации за­долженности имело существенное макроэкономичес­кое значение. По результатам этого этапа была рест­руктурирована задолженность в федеральный бюджет 16 тыс. организаций на общую сумму около 90 млрд. руб.

Данный инстру­мент позволил максимально быстро сгладить пробле­мы, обусловленные длительным недофинансировани­ем бюджетных обязательств со стороны государства, а также массовым неисполнением обязанности по упла­те налогов и сборов.

Именно на третьем этапе стало очевидным исчер­пание потенциала такого инструмента бюджетной политики, как реструктуризация задолженности. Особен­но явно этот факт прослеживается на примере реструктуризации задолженности в соответствии с Федераль­ным законом от 09.07.2002 г. №83-Ф3 «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводи­телей». Так, за время действия этого закона было зак­лючено 11147 соглашений о реструктуризации, в том числе налоговая задолженность по этим соглашениям составила 59,5 млрд. руб. При этом выполняют условия реструктуризации лишь 47% организаций. Примечатель­но, что из организаций, выполняющих условия рест­руктуризации в соответствии с требованиями Федераль­ного закона «О финансовом оздоровлении сельскохо­зяйственных товаропроизводителей», 75% лишь пере­оформили ранее имевшееся у них право на реструкту­ризацию, предоставленное предыдущими постановлени­ями Правительства России. Таким образом, вполне оп­равдан вывод о том, что те организации, которые ранее реструктурировали задолженность, но утратили право на реструктуризацию, при повторном предоставлении та­кого права, как правило, опять нарушают условия рест­руктуризации. Это обусловлено тем, что реструктуриза­ция задолженности сама по себе не устраняет проблем, которые привели к накоплению задолженности.

[17, с. 17-19].

Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые методы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них — погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие [13, с.422].

2.2.1.2. Выкуп долга (buy back)

Отдельные страны-должники могут располагать значительными объемами золотовалютных резервов или способны их достаточно быстро нарастить за счет развития экспортных отраслей. В этой ситуации можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на открытом рынке (если они там свободно обращаются), что позволяет на рыночных условиях сократить общий объем государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений. Из-за наличия дисконта по долгам подобная стратегия в чем-то аналогична частичному списанию.

Однако, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов минимум по двум причинам. Во-первых, нарушается принцип главенства кредиторов, то есть их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, возникают феномены "субъективного риска" и "обратного отбора", когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом.

Если решение о выкупе принимается с согласия кредиторов, то подобные проблемы можно разрешить, например, устанавливая его максимальные объемы. Если снижение долгового бремени заемщика увеличивает вероятность выплат, то кредиторы могут согласиться на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, компенсируются улучшением перспектив возврата оставшейся части долга [5, с. 12].

2.2.1.3. Секъюритизация

Секъюритизация, то есть выпуск новых ценных бумаг (акций или долговых обязательств), подтверждающих право на собственность или обязательства должника, все шире используется в международной практике. Поэтому в большинстве случаев такие новые инструменты определяются как обеспеченные активами ценные бумаги (asset-backed securities).

Под секьюритизацией задолженности понимается переоформление существующего государственного долга в новые рыночные долитые инструменты (ценные бумаги). Любой кредитор (или должник) вправе секьюритизировать свои активы (или долги), а успех операции будет зависеть от: готовности рынка принять дополнительный риск; состояния финансов должника с точки зрения обслуживания новых обязательств, источником погашения которых являются старые долги (здесь имеется определенная аналогия с факторингом); политических рисков. В процесс секьюритизации могут быть вовлечены инструменты денежного рынка, рынка ссудных капиталов и чисто банковские инструменты.

Секъюритизация долга — наиболее рыночная форма урегулирования задолженности, что проявляется в снижении репутационных рисков государств при ведении ими переговоров с кредиторами. Она также позволяет оптимизировать структуру долговых выплат в соответствии с прогнозом бюджетных доходов и расходов страны-должника [5, с. 13-14].

2.2.2. Административные подходы регулирования государственного долга.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов) [13, с. 420].

2.2.2.1. Конверсия

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой органами власти на рыночной и добровольной основе, в период административно-командной системы управления экономикой удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсии. Для кредиторов она имела принудительный характер [13, с. 421].

Конверсия долга представляет собой превращение долговых обязательств, по которым не выплачиваются проценты (или слишком обременительных), в новые, улучшающие текущее или будущее положение заемщика. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд. Кредитные корпорации, сталкивающиеся со списанием значительных активов, зачастую обменивают их на долговые обязательства меньшей номинальной стоимости, вероятность выполнения которых выше, или на ценные бумаги заемщиков из числа акционерных компаний. Различают следующие виды конверсии государственных долговых обязательств.

Обмен долга на акции (на собственность). В ходе стандартных корпоративных обменов долга на акции кредиторы отказываются от своих договорных прав в отношении должника, не исполняющего свои обязательства, в обмен на определенную долю его акций. Главное преимущество данной операции состоит в том, что она позволяет превратить долг страны в акции посредством размещения иностранных прямых или портфельных инвестиций в какое-либо национальное предприятие. Обмен долга на акции может предполагать участие и резидентов и, как следствие, способствовать репатриации вывезенной иностранной валюты. Применяется также форма урегулирования долга, в рамках которой происходит обмен долга на собственность страны-должника, например, на земельные ресурсы или недвижимость.

Обмен долга на долг. Подобная конверсия предполагает превращение существующих долговых обязательств в новые. Новое долговое обязательство может предусматривать уменьшение суммы основного долга или иные сроки его выполнения. Можно изменить и форму долговых обязательств. Одной из распространенных разновидностей обмена долга на долг считается операция, позволяющая конвертировать старый долг в новые долговые инструменты нового заемщика (специ­ально выбранной компании) с погашением и выплатой иностранному кредитору процентов наличными и/или за счет экспортной выручки. При этом прежний заемщик осуществляет предоплату долга новому заемщику в национальной валюте, которая используется последним для финансирования местных расходов. Другим вариантом является обмен долговых обязательств страны-должника на обязательства третьих стран - ее дебиторов, то есть долги погашаются кредитору путем ус­тупки ему требований страны-должника на долги третьих стран.

Обмен долга на налоги. Данная схема конверсии предполагает обмен компаниями - держателями внешнего долга долговых обязательств страны-должника на льготы по уплате налогов на производимые ими инвестиции на ее территории, как правило, по выгодному для компаний курсу. Для реализации рассматриваемой формы конвер­сии требуется наличие соответствующей нормативно-правовой базы в налоговом законодательстве страны-должника.

Обмен долга на экспорт (долг на товар). При использовании данного вида конверсии в отношении задолженности перед коммерческими кредиторами страна-должник предлагает погашение обязательств в форме получения права на реализацию товара по установленной цене. Определенная часть от суммы реализации возвращается стране-должнику, а оговоренная доля остается у кредитора в счет погашения выставленных требований. Одним из главных недостатков этой схемы является нередко выдвигаемое должниками условие предоплаты кредитором части стоимости товара [5, с. 12-13].

2.2.2.2. Консолидация

Консолидация — это изменение условий обращения займов в части срока их погашения, т.е. решение о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок [15, с. 122]. Пролонгация займов производится с целью облегчения выплаты долга.  Нередко консолидация совмещается с конверсией [2, с. 478].

2.2.2.3. Унификация

Унификация — это решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов. При этом облигации и сертификаты ранее выпущенных займов подлежат обмену на облигации и сертификаты нового займа [15, с. 122]. Унификация государственных займов может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них [2, с. 478].

2.2.2.4. Отсрочка погашения

Среди крайних мер, которые может принять правительство для урегулирования проблем своей задолженности, стоит назвать отсрочку погашения взятых кредитов [2, с. 478]. При отсрочке погашения государственных займов не только отодвигаются на определенное (или неопределенное) время сроки погашения, но и прекращается выплата процентных доходов.

2.2.2.5. Аннулирование займов

Аннулирование долговых обязательств государство может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственной задолженности объявляется в случае финансовой несостоятельности (банкротства) государства. Во-вторых, аннулирование долга может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей (например, в России в 1918г.). В любом случае применение этих чрезвычайных мер свидетельствует о некомпетентности экономического руководства страны и  несолидности проводимой им финансовой политики [20].