Управление государственным долгом

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-территориальных образований РФ, если они не были гарантиро­ваны Правительством РФ. Форма долговых обязательств нацио­нально-государственных и административно-территориальных образований РФ и условия их выпуска определяются самостоя­тельно на местах [11, с.194].

1.2. Классификация государственного долга

Государство обычно заим­ствует деньги либо в форме займов, либо выпуска долговых обязательств. Первая представляет собой кредит, получаемый го­сударством у какого-либо кредитора (например, у Центрально­го банка, у иностранного государства, МВФ и т.п.) Вторая свя­зана с выпуском ценных бумаг и размещением их среди населе­ния, финансовых и кредитных организаций. Несмотря на раз­ные механизмы мобилизации государственного кредита обе эти формы имеют одинаковое экономическое содержание. В любом случае дело сводится к поступлению заемных ресурсов в бюд­жет и соответствующему возрастанию государственного долга в виде кредитных обязательств по ссуде или долговых обяза­тельств по ценным бумагам. Государственный кредит, как правило, выступает в виде госу­дарственных займов, размещаемых путем эмиссии и продажи ценных бумаг. Это могут быть также кредиты Центрального банка, коммерческих банков и других финансовых институтов. Основная форма государственного кредита — государственные займы. Они представляют собой неэмиссионный источник покрытия бюд­жетного дефицита [2, с.465].

Внутренний государственный кредит может выступать в следующих формах: государственные займы, обращение части вкладов населения в государственные займы, заимство­вание средств общегосударственного ссудного фонда, каз­начейские ссуды, гарантированные займы.

Государственные займы как формы государственного кредита характеризуются тем, что временно свободные денежные средства населения, организаций и предприятий, привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска и реализации облигаций, казначейских обязательств и других видов государственных ценных бумаг.

Облигация — наиболее распространенный вид ценных бумаг.  Она представляет собой государственное долговое обязательство и дает право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и процент. Нарицательная стоимость (номинальная цена) облигации, устанавливаемая государством, выражает денежную сумму, предоставляемую держателем облигации государству во временное пользование. Эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент погашения, и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента, поскольку облигации продаются по курсовой цене, отклоняющейся от нарицательной стоимости. Отклонение называется курсовой разницей и зависит от ряда факторов (величины номинального процента по облигации, насыщенности рынка ценными бумагами, доверия населения правительству и др.).

Казначейские обязательства, в отличие от облигаций, подлежат реализации только среди населения. Средства от их реализации государство направляет только на пополне­ние бюджета.

В тесной связи с государственными займами находится вторая форма государственного кредита, функционирование которого опосредствуется системой сберегательных учреждений — обращение части вкладов населения в государствен­ные займы. Такое обращение осуществляется через покупку особых ценных бумаг (в частности, казначейских сберегатель­ных сертификатов) или рыночных ценных бумаг (облигаций, казначейских обязательств), а также путем оформления безоблигационных займов (путем подписания соглашений — до­говоров или выдачи особых свидетельств). Заимствование средств общегосударственного ссудного фонда как форма государственного кредита характеризуется тем, что государственные кредитные учреждения непосредственно передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов правительства. Эта форма кредита была распростра­нена в советский период и в определенной мере (до 1995г.) в реформируемый период.

Казначейские ссуды как форма государственного кредита выражают отношение оказания финансовой помощи предпри­ятиям и организациям органами государственной власти и управления за счет бюджетных средств на условиях срочно­сти, платности и возвратности. Казначейские ссуды, в отли­чие от банковских кредитов, выдаются на льготных услови­ях по срокам и норме процента, они возможны в случае финансовых затруднений хозяйственных организаций ввиду их особого положения на рынке или ухудшения экономичес­кой ситуации в стране. Они не имеют коммерческой цели, являются средством поддержки жизненно важных для на­родного хозяйства экономических структур. В тех случаях, когда правительство гарантирует безусловное погашение займа, выпущенного местными органами власти и управле­ния или отдельными хозяйственными организациями, а также выплату процентов по нему, речь идет об условном государственном кредите — гарантированных займах. По гарантированным займам правительство реально несет финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности плательщика.

Государственные займы классифицируются по ряду при­знаков:

1.                   По субъектам заемных отношений — займы, размещае­мые центральными, субфедеральными и местными органами управле­ния [7, с.197].

2.                   По месту размещения — внутренние займы (в национальной валюте) и внешние, размещаемые на зарубежных денежных рынках (в валюте страны-кредитора, государства-заемщика или третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать и нере­зиденты [2, с.466].

3.                   По обращению на рынке — рыночные и нерыночные. Рыночные займы свободно продаются и покупаются. При финансировании бюджетного дефицита они основные. Нерыночные — не могут свободно менять своих владельцев и не
подлежат обращению на рынке ценных бумаг. Они обычно выпускаются государством, чтобы привлечь определенных инвесторов, специфическим интересам которых и отвечают. Нерыночные государственные облигации выпущены в нашей стране для привлечения средств пенсионных фондов или страховых компаний. Их выпуск определен постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1996г. № 316 "О генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государственных нерыночных займов".

4.             В зависимости от срока привлечения средств — краткосрочные (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет), долгосрочные (от 5 лет и выше). Краткосрочные займы используются для финансирования временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях выпускаются векселя.

5.             По обеспеченности долговых обязательств — закладные и беззакладные. Закладные облигации обеспечиваются конкретным залогом, например, определенным имуществом. Наиболее часто их выпускают местные органы власти. Обеспечением беззакладных облигаций служит все имущество государства или данного муниципалитета. Центральные органы управления обычно выпускают беззакладные облигации. Их надежность исключительно высока, и поэтому инвесторы не нуждаются ни в каких дополнительных гарантиях.

6.             По характеру выплачиваемого дохода государственные займы делятся на выигрышные, процентные, с нулевым купоном. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуще­ствляется на основе тиражей выигрышей. Эти облигации не пользуются большим спросом. Инвесторы стремятся получать стабильный доход, а не полагаться на волю случая. Поэтому основной вид — процентные облигации, доход по которым выплачивается 1, 2 или 4 раза в год на основе купонов. Большинство инвесторов отдает предпочтение таким долговым обязательствам.

Краткосрочные заемные инструменты государства не имеют купонов. Они продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу. Не имеют также купонов и неко­торые долгосрочные долговые обязательства. Весь доход по ним выплачивается вместе с суммой основного долга. Как и краткосрочные, они продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу. Такие облигации получили назва­ние облигаций с нулевым купоном.

7. По методу определения дохода долговые обязательства государства бывают с твердым или плавающим доходом. В ряде случаев фиксированная ставка по ценным бумагам является причиной роста расходов государства на выплату процентов, в других случаях она может отпугнуть инвесторов, ожидающих повышение процента.

8. В зависимости от обязанности заемщика твердо соблю­дать сроки погашения займа, установленные при его выпус­ке, заемные инструменты делятся на обязательства: с пра­вом досрочного погашения и без права досрочного погаше­ния.

Вопрос о досрочном погашении долговых обязательств становится актуальным только тогда, когда на финансовом рынке происходят существенные изменения. Например, за­емщик выпустил облигации с ежегодным фиксированным до­ходом в 12%, а через год ставка упала и составила 6%. В этом случае заемщик терпит существенные потери, тогда как инвестор получает значительный выигрыш. Если облигации были выпущены с правом досрочного погашения, инвестор может уменьшить свои потери, выпустив и разместив новый займ и погасив старый.

9. По методам размещения займы подразделяются на доб­ровольные,  размещаемые по подписке,  и принудительные. Каждому методу размещения займов соответствует свой способ реализации. В основном облигации размещаются на доб­ровольной основе, свободно продаются и покупаются банков­скими учреждениями.

10.              Государственные займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы сопровождаются эмиссией ценных бумаг государства. Безоблигационные зай­мы оформляются подписанием соглашений, договоров, а так
же путем записей в долговых книгах и выдачей особых свидетельств. В настоящее время безоблигационные займы используются на межправительственном уровне [7, с.194-200].

11. По признаку держателей ценных бумаг займы классифи­цируются на размещаемые только среди населения, только сре­ди юридических лиц, а также универсальные, т.е. размещаемые среди тех и других [2, с.465].

Таким образом, функциони­рование механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга.

В соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» различаются государственный и обще­государственный долг.

Общегосударственный долг — более широкое понятие и включает задолженность не только Правительства РФ и органов управления субъектов Федерации, но и местных органов власти [14, с.385].

Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» (1993г.) определил разделение госдолга на две основ­ные части (в основном по валютному кредитованию) — на внешний и внутренний долг.

В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов госуправления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга.

Данная ключевая классификация на практике дополняется еще рядом классификационных схем, к которым относятся: классифика­ция  долга  по  типу  кредитора  (держателя  долгового  обязательства) и по типу долгового обязательства [12, с. 419-420]. Принципиальная классификация госдолга по типу кредитора имеет следующий вид:

- внутренний долг (преимущественно физическим и юридическим лицам, являющимся резидентами данного государства, органам кредитно-денежного регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям). Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощре­ния инвесторов используются различные налоговые льготы [11,с. 195]. Государственный внутренний долг РФ состоит из задол­женности прошлых лет и задолженности, вновь возникающей [18, с.65].

Бюджетный кодекс РФ (ст. 89) определяет государственные внутренние заимствования как займы, привлекаемые от фи­зических и юридических лиц, иностранных государств, меж­дународных финансовых организаций в валюте РФ, по кото­рым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выра­женные в валюте РФ [11, с.195].

- внешний долг (международным организациям, органам управле­ния зарубежных государств, прочая внешняя задолженность, вклю­чая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков) [12, с.421].

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учиты­ваются специфические интересы инвесторов страны размещения. Бюджетный кодекс РФ (ст. 89) определяет государственные внешние заимствования РФ как займы, привлекаемые от фи­зических и юридических лиц, иностранных государств, меж­дународных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как за­емщика или гаранта погашения займов другими заемщика­ми, выраженные в иностранной валюте [11, с.195].

Классификация долга по типу долгового обязательства имеет важное аналитическое значение, так как она выявляет типы долго­вых активов и характеризует типы активов, которыми располагают кредиторы:

внутренний долг (долгосрочные облигации, краткосрочные обли­гации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим кате­гориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям);

внешний долг (аналогично перечню статей внутреннего долга).

Государственный долг оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг — это со­стояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а его изменение в определенном периоде (меж­ду датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствова­ние минус погашение).

Структурно государствен­ный долг складывается из двух частей: основной долг и непогашен­ный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долго­вые суммы. К этому надо добавить, что государственный долг — это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджет­ных фондов всех уровней государственного управления [12, с.420-422].

Го­сударственный долг делится на основной и текущий в зависимости от срока погашения. Основным государственным долгом называется вся сумма задолженности государства, по которой не наступил срок платежа и которая не может быть предъявлена к оплате в течение данного периода. Текущим государственным долгом называется за­долженность государства по обязательствам, по которым наступил срок платежа [16, с.85].