Управление государственным долгом

Число видов (форм, статей) государственного долга не является стабильным и имеет тенденцию к увеличению (прежде всего за счет нерыночных инструментов) [12, с.426].

Глава 2. Управление государственным долгом

2.1. Понятие, принципы и этапы управления государственным долгом

Долг государства, как и финансы в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный долг обеспечива­ет возможность органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Когда государственный  долг выступает в качестве объекта управления, государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним [13, с. 415].

Одной из основных мер по регулированию государственных заимствований является установление предельных объемов государственного долга. Это должно делаться высшими законодательными органами. Российское законодательство предусматривает ряд организационных методов управления государственным долгом. Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От ее имени это делает Правительство, либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти.

До недавнего времени право осуществлять государственные внешние заимствования имели и субъекты РФ, бюджеты которых не получали финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (регионы-доноры). С января 2002г. субъектам Федерации запрещены внешние заимствования. Это разрешено только субъектам Федерации, уже имеющим внешнюю задолженность для ее рефинансирования в пределах финансового года. Определены лимиты заимствований и долга различных бюджетных уровней. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств [2, с. 476].

Управление государственным долгом является одним из наиболее важных элементов государственной финансовой политики. Оно представляет собой комплекс мероприятий правительства по реализации следующих направлений деятельности:

•                      обслуживание долгов, т.е. погашение основной суммы и выплата процентов кредиторам; изменение условий выпущенных займов;

•                      конструирование условий новых займов;

•                      мониторинг показателей объема и уровня долга, их сопоставле­ние с показателями государственных финансов;

•                      взаимоотношение с кредиторами по поводу урегулирования ста­рых долгов и предоставления новых кредитов;

•                      реструктуризация долгов;

•                      рефинансирование долгов и др.

Целью управления государственным долгом является достижение сба­лансированности между бюджетной и долговой политикой государства, поскольку любые послабления в сторону дефицитного финансиро­вания разрушат равновесие и проблемы с обслуживанием задолженности обострятся [14, с. 384-385].

В управлении государственным долгом страны можно выделить следующие основные принципы:

•                    безусловности – обеспечение режима безусловного выполнения государством всех обязательств перед инвесторами и кредиторами, которые государство, как заемщик, приняло на себя при заключении договора заимствования средств;

•                    единства – учет в процессе управления государственным долгом всех видов обязательств, эмитированных как сувереном, так и субъектами РФ;

•                    снижения рисков - размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние колебаний конъюнктуры мирового рынка капиталов и спекулятивных тенденции рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств;

•                      оптимальности структуры — поддержание оптимальной струк­туры долговых обязательств по срокам обращения и погаше­ния;

•                    сохранения финансовой независимости — поддержание оптимальной структуры долговых обязательств государства между инвесторами-резидентами и инвесторами-нерезидентами;

•                    прозрачности — соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания высокой кредитной репутации и рейтинга страны-заемщика [15, с. 121].

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

                  привлечение государственных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;

                  удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

                  минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

                  сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

•                 поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;

•                     достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти, и гарантированных ими заимствований;

•                     диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

•                    координация действий федеральных органов государственной власти на долговом рынке страны.

Различают стратегическое и оперативное управление государственным долгом.

В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете уста­навливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований: расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные усло­вия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом [5, с.416-417].

В управлении государственным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению государственных гарантии, контролю за эффективным использованием заимствованных средств [13, с. 417-419].

2.2. Методы управления государственным долгом

Поскольку государственный долг является величиной постоянной и значимой, важное место в экономической и финансовой политике государства занимает обслуживание государственного долга. В Российской Федерации оно осуществляется Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ. Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию госдолга безвозмездно. Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга производится за счет средств федерального бюджета.

Разумеется, идеальным способом обслуживания государственного долга является своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему [2, с. 477]. Однако при этом могут возникнуть проблемы, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Тогда государство может оказаться не в состоянии обслуживать свой долг надлежащим образом, что приводит и к временным задержкам по выплате процентов или основной суммы долга, и к полному отказу от данных выплат. У подобных заемщиков повышается вероятность наступления дефолта по своим обязательствам, и они вынуждены прибегать к различным способам регулирования долга [20].

Методы управления государственным долгом можно условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.

2.2.1. Рыночная модель регулирования долга

Для рыночной модели управления долгом характерен переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.