Управление государственным долгом

2.2.2.6. Рефинансирование  государственного долга

Одним из широко распространенных методов управления государственным долгом является рефинансирование государственного долга, т.е. погашение основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов [15, с. 121]. Вместо погашения долговых обязательств по старому долгу правительство выпускает новый заем и обменивает старые ценные бумаги на новые с целью пролонгации срока погашения [14, с. 385].

Для успешного применения механизма рефинансирования необходима высокая финансовая репутация страны-заемщика [15, с. 121]. В данном случае речь идет о так называемой "кредитной истории" заемщика, проверяемой при принятии решения о предоставлении новых займов на внешнем рынке. Под кредитной историей подразумевается информация следующего рода: во-первых, практика внешних заимствований в прошлом, и, во-вторых, своевременность погашения страной своих обязательств. При этом огромное значение наряду с экономическими индикаторами играет также и фактор политической стабильности [20]. Достижение и поддержание финансовой репутации является важным фактором для управления государственным долгом. В настоящее время репутации заемщиков на мировом финансовом рынке выражается в рейтингах, присваиваемых соответствующей стране специальными агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования [15, с. 121].

На внутреннем рынке рефинансирование государственного долга возможно только при условии незначительных колебаний как объемов, так и доходности размещаемых государственных долговых обязательств [20].

Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране.

Так, под погашение задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966г. был выпущен новый пятипроцентный внутренний выигрышный заем 1982г. с погашением в 2002г., переоформленный позже в государственный российский заем 1992г. [14, с. 385-386]

2.2.2.7.Списание долга

В случаях, когда обязательства страны-должника превышают ее ожидаемую платежеспособность, внешний долг выступает в качестве пропорционального налога, так как дополнительные доходы государства направляются кредиторам, а не на непроцентные расходы. Списание долга предполагает, что в данной стране сложилась безнадежная финансовая и долгосрочная экономическая ситуация. По правилам Парижского клуба кредиторов, списание долгов, в том числе частичное, применяется только к категории беднейших стран [5, с.11].

2.3. Новация

Новация - соглашение между заемщиком и кредиторами по замене обязательства по указанному финансовому кредиту другим обязательством [15, с. 122].

В результате кризиса августа 1998 г. в соответствии с распоряжением Правительства РФ «О новации по государственным ценным бумагам» от 12 декабря 1998 г. Минфину России было поручено осуществить по согласованию с владельцами замену государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенным в обращение до Заявления Правительства от 17 августа 1998г. на новые государственные долговые обязательства.

Новация предусматривала выпуск следующих новых государственных обязательств:

•                 облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК) по номиналу, равному 70% суммы новых обязательств, срок обращения — 4 и 5 лет, размер купонного дохода в первый год — 30% годовых, во второй год — 25, третий — 20, четвертый —15, пятый — 10%;

•                 облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) по номиналу, равному 20% суммы новых обязательств, срок обращения — 3 года с нулевым купонным доходом, предназначенных для использования на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, образовавшейся на 1 июля 1998г.

Оставшиеся 10% от суммы новых государственных ценных бумаг предполагалось погасить владельцам пакетов ГКО-ОФЗ в форме выплаты денежных средств в размере 3,34%, а также выпуска новых ГКО номиналом 6,66% от суммы новых долговых обязательств с выплатой процентного дохода в размере 30% годовых. Проведение нова­ции по ГКО-ОФЗ позволило сократить объем внутреннего государственного долга на 31,9 млрд. руб. [14, с. 386-387].

2.4.Оптимизация государственных заимствований

Основным методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований.

Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая следующие меры: обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

2.5. Удлинение государственного внутреннего долга

Эффективным методом является удлинение государственного внутреннего долга. Данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств, а также снижение доходности по государственным ценным бумагам [12, с. 428].

2.6. Использование своповых операций

Наряду с предложениями реальных свопов «долг-акции», которые при разрешении их использования на приватизационных конкурсах могут поднять цену приватизируемых объектов в 1,5-2 раза, необходимо расширить применение свопов «долг-недвижимость», «долг-аренда земли или лизинг оборудования», «долг-рубли» (для пополнения оборотных средств, уплаты налогов и таможенных платежей), «долг-охрана окружающей среды» [19].

Глава 3. Перспективы управления государственным долгом в Российской Федерации

Государственный долг является неотъемлемой частью государственных финансов, играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе, оказывает значительное влияние на состояние денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и перспективы экономического развития любой страны. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг – это нормальное явление в финансовой системе каждого цивилизованного государства.
Согласно теории государственных финансов, заимствования служат основным источником финансирования капитальных вложений в общественном секторе, поэтому государственные займы – один из ключевых инструментов финансовой политики государственных органов власти всех уровней. Однако даже незначительные ошибки в процессе управления долгом могут существенно осложнить финансовое положение и стать препятствием на пути хозяйственного развития. Только четкий алгоритм и система законодательных ограничений в области управления государственным долгом позволяют получить максимальный эффект от государственных заимствований при минимально возможном риске [20].

    Высшим органом управления государственным долгом на уровне РФ является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита, так и кредитования за счет средств бюджета. В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ [11, с.209].

В последнем десятилетии Россия попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами федерального бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывается за счет государственных заимствований, в том числе внешних, что привело к увеличе­нию расходов на их обслуживание. Размер государственного внешнего долга России достиг к началу 2001г. 144,5 млрд. дол., или около 1050 дол. в расчете на одного жителя, что равнозначно долговому кризису.

Отметим те проблемы управления государственным внешним и внутренним долгом, с которыми столкнулась Россия в период рыночных реформ.

                  необходимость оценки параметров и ре­структуризации долга [6, с. 72].

Опыт реструктуризации задолженности в Российской Федерации позволяет констатировать, что этот инструмент бюджетной политики показал свою эффективность при ликвидации последствий социально-экономического кризиса 1998г. и невыполнения обязательств бюджетной системы перед получателями бюджетных средств. В то же время использование реструктуризации в качестве систематически применяемого инструмента бюджетной политики влечет за собой серьезные издержки.

Так, наличие даже теоретической возможности реструктуризации провоцирует добросовестных налогопла­тельщиков на накапливание налоговой задолженнос­ти, поскольку от реструктуризации максимальный выигрыш получает та организация, которая накопила максимальную задолженность.

    Таким образом, главным негативным последствием реструктуризации задолженности стало ее превращение в один из немногих, если не единственный инструмент получения дополнительных преференций федерального бюджета (на него приходится основная доля задолженности), никак не отраженных в законе о федеральном бюджете.

На современном этапе использование реструктуризации допустимо лишь в пределах, установленных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» как меры по предотвращению банкротства стратегических организаций, принимаемой Правительством России. В случае принятия решения о необходимости проведения реструктуризации по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, в условия предоставления права на реструктуризацию необходимо включить ряд концептуально важных положений.

1. Необходимо сохранить положение об однократности проведения реструктуризации задолженности. В связи с этим право на реструктуризацию не должно предоставляться организациям, которые ранее реструктурировали свою задолженность, но утратили это право за нарушение условий реструктуризации.

2. Необходимо предотвратить недобросовестное использование права на реструктуризацию задолженности с целью исключения требований государства из реестра требований кредиторов при иницииро­вании процедуры банкротства.

3. Необходимо предотвратить возможный ущерб бюджета от вывода активов организаций в тече­ние периода реструктуризации с последующим банкротством организации. В этих целях обязательным условием для предоставления права на реструктуризацию задолженности необходимо установить заключение с налоговым органом договора о предоставлении залога, либо поручительства на сумму реструктурируемой задолженности.

4. Необходимо обеспечить уплату нереструктурируемых обязательных платежей в полном объеме, т.к. применение мер принудительного взыскания в отношении такого рода платежей приведет к неизбежной утрате права на реструктуризацию немедленно после его предоставления.

5. Налоговыми органами в настоящее время ведется единый учет начислений и поступлений по видам налогов без разбивки по уровням бюджетов. Следовательно, налоговые органы не обладают информацией о задолженности налогоплательщика в разбивке по бюджетам. Учитывая вышеизложенное, проведение реструктуризации задолженности по уровням бюджетов не представляется возможным. В связи с этим реструктуризация должна проводиться либо единовременно перед всеми уровнями бюджетной системы Российской Федерации, либо по отдельным налогам, целиком зачисляемым в один из уровней бюджетной системы [17, c.19-20].

                  применение стандартных методов управления внешним долгом оказалось недостаточно.

Так, операция выкупа долга осуществляется на основе переговоров с кредиторами, при согласии которых происходит "обратная покупка" долговых инструментов на открытом рынке. Однако кредиторы могут выдвинуть неприемлемые для должника лимиты выкупа задолженности, поскольку, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов.

Трудности иного рода возникают при реализации схемы обмена долга на акции национальных компаний. Проблема заключается в том, что конверсия долга в акции имеет успех лишь в том случае, если она предлагает иностранным инвесторам лучшие местные активы, включая государственные предприятия. Поэтому программа может дать иностран­ным инвесторам неоправданное преимущество по сравнению с местными инвесторами при покупке наиболее лик­видных активов.

Надо учитывать и степень капитализации российского фондового рынка. К примеру, "Газпром" по капитализации стоит всего 6,3 млрд. дол., госдолг составляет 38,5%. То есть за российский долг в 19 млрд. дол. ФРГ может не только выкупить 7 раз госпакет, но и 3 раза приобрести весь "Газпром".

Проблемными оказались операции по переуступке требований по долгам по отношению к России. Задолженность развивающихся стран перед РФ составляет приблизительно 123 млрд. дол. по номиналу, а стран СНГ — около 6 млрд. дол. С одной стороны, возникают трудности с определением курса валют (Парижский клуб при пересчете долгов СССР взял за основу валютный курс, приравняв доллар к 62 копейкам). С другой стороны, более половины долгов можно отнести к безнадежным. Максимальная сумма, которая может быть документально подтверждена, составляет 10-15 млрд. дол., что ограничивает возможности по обмену долгов в рамках клубов кредиторов. Причиной послужила неопределенность статуса задолженности: в ряде случаев это были военные поставки, бартер либо в договорах не предусматривались нормы для предъявления требований.