Общая часть финансов

4) денежно-валютную, кредитную,  страховую и фондовую политику (по отношению к сегментам финансового  рынка);

5) бюджетную и внебюджетную  политику, политику в области  государственных заимствований  и финансовых резервов (по отношению  к звеньям системы публичных финансов);

6) таможенную протекционистскую  и преференциальную, вывозную и  ввозную финансовую политику (по  характеру регулирования финансовых  и встречных им товарных потоков  через таможенную границу страны).

Государственная (муниципальная) финансовая политика имеет решающее значение для экономики страны, так как охватывает не только ее макроуровень, но и отдельные отрасли, микроэкономику и социальную сферу. В ее составе выделяется федеральная (общегосударственная) финансовая политика. Она определяет концепцию и направление использования финансов в целях финансового обеспечения экономической и социальной стратегии и тактики развития страны, сфер экономики, отраслей и территорий, реструктуризации экономики, ускоренного развития отдельных ее сегментов, рыночной и социальной инфраструктуры и т.д. Общегосударственная финансовая политика (ее концепция, стратегия и тактика) разрабатывается Минфином России с учетом концепции, стратегии и тактики экономической политики государства, а также бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию РФ. Федеральная финансовая политика является базой при формировании региональной и местной финансовой политики, хотя это не исключает специфики и относительной самостоятельности последних.

Региональная  и местная финансовая политика строится с учетом особенностей экономики, финансов и социальной сферы соответственно субъектов Федерации и муниципальных образований, установленных законодательством доходных и расходных полномочий названных уровней публичной власти. Цели и задачи региональной финансовой политики адаптированы к специфике конкретного субъекта РФ, должны конкретизировать цели и задачи федеральной политики на территориальном уровне, что обеспечивает синхронность и территориальную преемственность государственной финансовой политики, а значит, и ее эффективность в целом. Муниципальные образования в современной России по многим причинам пока еще не готовы к проведению самостоятельной финансовой политики в силу отсутствия квалифицированного управленческого персонала, высокой финансовой зависимости от федерального и региональных центров, чрезвычайно низкого уровня финансовой, в том числе бюджетной, самостоятельности большинства муниципальных образований. В ближайшие годы следует ожидать, что по мере реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с учетом его изменений и дополнений) роль муниципальной финансовой политики будет возрастать. Это необходимо для обеспечения эффективности финансовой политики на всех уровнях публичной власти (ни Федерация, ни ее субъекты не могут знать и учитывать все нюансы, условия и потребности каждого муниципального образования).

Стимулирующую государственную финансовую политику обычно связывают по времени с периодом экономического спада и депрессии, когда происходит снижение темпов роста производства, продаж товаров (услуг) и доходов в экономике, падение инвестиционной активности и увеличение безработицы. В этом случае государство разрабатывает и принимает стабилизационные меры, направленные на стимулирование деловой активности. В их число входят проведение политики низких налогов, налоговое и таможенное льготирование, увеличение государственных расходов на развитие отраслей экономики, определяющих экономический рост в стране, и т.д. Однако в современной экономике названный тип финансовой политики необязательно должен быть жестко привязан к неблагоприятным стадиям экономического цикла. Государство может принять концепцию и проводить политику долговременного ускоренного экономического роста и соответствующую ей финансовую политику (как, например, Китай, Индия, Россия).

Сдерживающая  государственная финансовая политика проводится на стадии экономического подъема, когда возникает опасность кризиса перепроизводства в силу чрезмерного повышения деловой активности, темпов роста производства, продаж и доходов в экономике. Сдерживание осуществляется путем снижения государственных расходов, повышения налогов, отмены налоговых и иных преференций в целом либо в отдельных секторах экономики и других финансовых мер. Следует заметить, что в современном мире данный тип финансовой политики встречается крайне редко, особенно в странах с развитой рыночной экономикой, для которых темпы экономического роста долгое время остаются стабильно невысокими (2—3% в год).

Финансовая политика в области регулирования экономики  по отношению к финансовой социальной политике является определяющей, поскольку  источники финансирования социальной сферы формируются в экономике  и зависят от ее здоровья. Государственная финансовая политика регулирования экономики охватывает все аспекты финансового обеспечения концепции, целей и задач экономического развития страны, все стадии процесса общественного воспроизводства (производство, обмена, распределение и потребление). Структурно она включает государственную денежно-кредитную, валютную, таможенную, инвестиционную, долговую, амортизационную, налоговую и другие виды финансовой политики. По воспроизводственному критерию государственная финансовая политика в области регулирования экономики включает:

■ производственную финансовую политику (например, политику финансового  обеспечения ускоренных темпов роста  ВВП, реструктуризации сырьевой экономики);

■ финансовую политику регулирования  рынка (например, политику государственного регулирования цен, государственных закупок и заказов, таможенную политику),

■ финансовую распределительную  политику (например, амортизационную, налоговую или кредитую политику);

■ финансовую политику в  области потребления (например, политику регулирования денежных доходов населения или цен потребительских товаров).

В настоящее время  важнейшим направлением государственной  экономической (финансовой) политики в  России является создание экономики  инновационного типа.

Финансовая  социальная политика направлена на финансовое (доходно-расходное) обеспечение реализации конституционных социальных прав и гарантий населения страны и социальной защиты граждан. Ее составными частями выступают политика финансирования содержания и развития отраслей социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.д.), политика социального льготирования населения и развития социального ипотечного кредитования, политика социального страхования и обеспечения, пенсионная политика. Непосредственное отношение к финансовой социальной политике имеют денежная оценка потребительской корзины и прожиточного минимума, величина которых является базой для определения размера пенсий и некоторых пособий, а также законодательное установление минимального размера оплаты труда, который обязаны соблюдать предприниматели. В настоящее время в России решается задача приближения МРОТ к прожиточному минимуму, реализуется ряд национальных проектов социального характера.

При этом, однако, следует  констатировать, что пенсионная реформа  провалилась (до критического уровня снизился показатель отношения средней пенсии к средней зарплате в стране, не работает пенсионная накопительная система и т.д.), полноценной, эффективной системы обязательного медицинского страхования не создано, допущены серьезные финансовые просчеты в реализации национального проекта «Доступное жилье». Решение названных и других социальных проблем является важнейшей задачей финансовой социальной политики, ориентированной на результат — устойчивый рост объема и качества предоставляемых государством социальных общественных благ (выгод, услуг).

Денежно-валютная политика — политика обеспечения экономики первичными финансовыми ресурсами — связана с установлением масштаба цен, видов денег и денежных знаков в качестве законных платежных средств, осуществлением эмиссии денежных знаков в обращение, регулированием денежного обращения, организацией денежного оборота в стране и валютным регулированием. От правильной организации обращения первичных финансовых ресурсов и эффективного функционирования денежной системы страны зависит эффективность всей экономики и системы ее финансов. Приоритетами денежно-валютной политики в современной России являются снижение инфляции до уровня 2—4%, обеспечение полной конвертируемости рубля, совершенствование системы расчетов и т.д. В области государственной кредитной политики важнейшими задачами сейчас становятся повышение регулирующей роли ставки рефинансирования Банка России, снижение процентов за кредит до европейского уровня, содействие развитию доступного долгосрочного кредитования, создание конкурентоспособной банковской системы в связи с грядущим вступлением России в ВТО и т.д. Политика государства в страховой сфере в основном сводится к политике государственного страхового регулирования и надзора. Она направлена на создание условий для развития рынка страховых услуг и повышения их качества. Важными аспектами государственной политики в области страхового дела являются обязательное страхование имущества, рисков и ответственности, а также страхование депозитных вкладов населения. Фондовая политика — это государственная политика на рынке ценных бумаг. Ее цель — стимулирование развития фондового рынка, являющегося важнейшим сегментом рынка капиталов (финансового рынка), источником инвестиционных финансовых ресурсов. В связи с бурно развивающимся рынком ценных бумаг в России политика государственного регулирования деятельности его профессиональных участников приобретает все большее значение, особенно в условиях расширения операций купли-продажи ценных бумаг и использования компьютерных технологии и Интернета. Наконец, само государство является сейчас крупным игроком на рынке ценных бумаг, что обязывает органы власти строить собственную эффективную политику участия на этом рынке, обеспечивающую надежное размещение своих ценных бумаг, эффективное вложение государственных средств в другие предприятия и т.д.

Бюджетная финансовая политика в широком ее понимании включает расходную государственную (муниципальную) политику, налоговую и таможенную политику, политику государственных (муниципальных) заимствований и использования финансовых резервов, поскольку через бюджетную систему осуществляются все государственные (муниципальные) расходы и аккумулируется основная масса государственных (муниципальных) доходов в текущем финансовом году. Бюджетная политика имеет определяющее значение при формировании пропорций публичных финансовых ресурсов, структуры государственных (муниципальных) доходов и расходов, экономических пропорций и структуры совокупного спроса и потребления. Бюджетная политика непосредственно связана с политикой в области межбюджетных отношений, целью которой является реализация принципов бюджетного федерализма (нахождения оптимального сочетания централизации финансовых ресурсов с финансовой самостоятельностью территорий страны).

Наибольшей самостоятельностью в составе бюджетной политики обладает налоговая политика, цель которой — полноценно: обеспечение  доходными источниками запланированных  государственных расходов на базе роста  производства, продаж и доходов субъектов экономики. В последние годы все большее значение в России получает бюджетная инвестиционная политика, направленная на реструктуризацию экономики, ее перевод с сырьевой на инновационную основу. Цели и задачи бюджетной политики формируются Минфином России с учетом ежегодных бюджетных посланий Президента РФ, целей и задач государственной экономической и социальной политики.

В составе бюджетной  политики особо нужно отметить политику (стратегию), ориентированную на профицит и на дефицит бюджета, политику (концепцию) построения бюджета от доходов и от расходов. Стратегия бюджетного профицита, при всей ее внешней привлекательности, не всегда соответствует критерию эффективности, особенно в тех случаях, когда профицит (превышение доходов над расходами) достигается не на основе политики экономического роста, а за счет сокращения расходов (чаще всего социальной направленности). Поэтому многие страны с развитой рыночной экономикой проводят политику управляемого планового дефицита бюджета (1,5—2% к расходам), которая нацелена на его покрытие за счет изыскания резервов роста доходов и доходных источников на основе стимулирования роста экономики, повышения собираемости налогов и увеличения неналоговых доходов. К сожалению, Россия в последние годы тяготела к политике искусственного профицита, которая непосредственно связана с политикой построения (утверждения и исполнения) бюджета от доходов, основанной на главенстве доходов над расходами (сначала планируются доходы и под них подгоняются расходы). Ей противостоит политика построения бюджета от расходов, при которой вначале определяются необходимый и достаточный объем и структура расходов, а затем под них подводится (изыскивается) необходимый и достаточный объем доходов и доходных источников. Обычно эта концепция связана с политикой управляемого дефицита бюджета. Ее использует большинство развитых стран.

Внебюджетная  политика тесно связана с бюджетной политикой; она составляет часть финансовой социальной политики, но имеет и самостоятельное значение. Это связано с относительной организационной и финансовой самостоятельностью государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе страны и их целевым предназначением в качестве основного источника финансирования государственных расходов на социальную защиту населения. ПФР является объектом и инструментом реализации политики обязательного пенсионного страхования, ФСС России — политики в области страховых социальных выплат (пособий) в связи с потерей трудоспособности и другими страховыми случаями, ФФОМС и ТФОМС — политики финансового обеспечения гарантий граждан на бесплатное медицинское обслуживание, льготное лекарственное обеспечение и т.д. В сфере социальной защиты накопилось много проблем, прежде всего в пенсионном и медицинском страховании, решение которых требует пересмотра концепции государственной внебюджетной политики и финансовой социальной политики в целом.

Политика  в области государственных (муниципальных) заимствований (долговая политика) — относительно самостоятельная часть бюджетной политики и государственной политики в области ценных бумаг (фондовой политики). Ее содержание составляет политика управления государственным (муниципальным) долгом. В мировой практике известны следующие типы такой политики: политика увеличения долга (расширения государственных заимствований путем выпуска облигаций, привлечения международных государственных и частных кредитов); политика снижения объема государственного (муниципального) долга путем погашения займов и кредитов. При этом важно не допускать или свести до минимума практику заимствований для покрытия дефицита бюджета. Государственные (муниципальные) заимствования должны иметь инвестиционную направленность, что обеспечивает результативность долговой политики. При привлечении органами власти заемных средств для покрытия текущих расходов в долговой политике должны быть предусмотрены пути снижения объема долга, например досрочное погашение обязательств, списание долга, точный расчет источников погашения долговых обязательств с учетом минимальных рисков и т.д.

Политика  в области управления государственными финансовыми резервами включает стратегию и тактику формирования и использования валютных резервов, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, резервных фондов Президента РФ, глав администраций субъектов РФ и др. Резервная политика государства тесно связана с его бюджетной политикой (самостоятельно управляемые резервы уменьшают доходную базу текущих бюджетов при планировании и исполнении последних по принципу от доходов, а использование резервов отражается в расходной части бюджетов), с денежно-валютной политикой (создание финансовых резервов нередко используется как механизм борьбы с инфляцией, средства резервных фондов могут храниться в валюте других стран и т.д.), с социальной и внебюджетной политикой (например, часть Фонда будущих поколений в Норвегии включается в состав пенсионного фонда; подобный механизм планируется применить в отношении российского Фонда национального благосостояния). Важно, чтобы финансовые резервы работали на экономику своей страны, а не размещались в облигациях государственных займов других стран и на депозитных счетах зарубежных банков, как это имеет место с российскими валютными резервами и частью средств бывшего Стабилизационного фонда РФ. Политика управления финансовыми резервами и резервными фондами стабилизационного типа должна учитывать общепринятые в мировой практике оптимальные количественные параметры резервов - не более 5% к ВВП. Излишние запасы финансовых резервов отягощают экономику в виде избыточного налогового бремени, поэтому они должны использоваться либо для производства дополнительных социальных благ, либо в иных направлениях развития экономики (например, на строительство дорог и другой инфраструктуры, для государственной поддержки приоритетных отраслей и т.п.).