Общая часть финансов

Политика  оптимизации налогового бремени представляет собой тип налоговой политики, который опирается на стратегию научно обоснованного приведения в эквивалентное соответствие уровня и структуры налогового бремени в экономике с объемом и структурой публичных расходов и представляемых государством общественных благ, а также поддержания налогового бремени в таком оптимальном состоянии. Параметры налогового бремени, так же как и пределы налоговых изъятий (нижний и верхний), в рамках которых определяется налоговый оптимум, индивидуальны для каждой страны на разных этапах ее развития. Оптимизация налогового бремени может быть применена в рамках политики как низких, так и высоких налогов. Все зависит от типа (модели) экономики страны. Налоговое бремя может быть и оптимально высоким, и оптимально низким; главное, чтобы оно было адекватно объему и качеству представленных общественных благ.

Политика оптимизации  налогового бремени осуществляется в двух основных направлениях: оптимизация его общего уровня и оптимизация его структуры. В рамках этих направлений осуществляется расчет верхнего и нижнего пределов налоговых изъятий добавленной стоимости, уже в их границах определяется оптимальный уровень налогового бремени в экономике. Сравнение последнего с фактически сложившимся уровнем налогового бремени (в целом, по отраслям, но юридическим и физическим лицам) позволяет определить направления политики приведения фактического налогового бремени к оптимальному:

■ оптимизация ставок основных налогов в сторону повышения или понижения;

■ введение новых или  отмена действующих налоговых платежей;

■ изменение расчета  налоговых баз;

■ расширение или сужение  объектов налогообложения;

■ отмена или введение налоговых льгот и специальных режимов налогообложения;

■ определение степени  прогрессии налогообложения;

■ изменение структуры  соотношения прямых и косвенных  налогов, налогов с физических и  юридических лиц и других структурных  пропорций системы налогов.

Оптимизация налогового бремени должна осуществляться поэтапно, в течение ряда лет (в зависимости от степени несоответствия фактического бремени оптимальному), учитывая, что единовременное изменение уровня налогового бремени более чем на 2% к ВВП в год может привести к нежелательным структурным диспропорциям в экономике (последняя должна постепенно приспосабливаться к новым условиям). Последующей задачей налоговой политики является поддержание оптимальных параметров налогового бремени, которые следует уточнять через каждые пять лет. Расчеты показывают, что в настоящее время оптимальным для российской экономики является налоговое бремя в размере 18—19% к ВВП при фактическом уровне 36—37% к ВВП (с учетом таможенных пошлин, которые по своей сути остаются косвенными налогами, несмотря на выведение их из перечня налогов в первой части НК РФ). Минимальный предел налоговых изъятий, ниже которого нельзя опускаться, — 16% к ВВП, а максимальный их предел, за которым скрывается избыточное налоговое бремя, — 21% к ВВП.

В составе политики управления налоговым бременем в качестве относительно самостоятельного ее направления следует выделить политику распределения налогового бремени. В этой связи можно отметить три основных ее разновидности:

1) политику, ориентированную  на прямое налогообложение, преимущественно физических лиц (США, Канада, Австралия и др.);

2) политику, ориентированную  на косвенное налогообложение  бизнеса (налоги на производство  и импорт), которое предполагает  переложение этих налогов через  цены на конечных потребителей (например, Россия, Германия, Франция, Австрия и др.);

3) смешанную политику, при которой налоговое бремя  примерно поровну распределяется  между прямым и косвенным налогообложением (Италия, Аргентина и др.).

Первый тип налоговой  политики более выгоден для бизнеса  и населения в силу присущих ему относительно невысокого налогового бремени и открытости налогообложения. Второй тип политики более выгоден государству, так как основан на скрытых формах налогообложения, на минимизации инфляционных потерь налоговых поступлений и других налоговых рисков в силу большей стабильности, контролируемости и масштабности налоговых баз косвенного налогообложения. Выбор налоговой политики зависит от типа экономики, социально-экономической стратегии, объема и структуры доходов, национальных традиций и других факторов. Однако вряд ли можно считать нормальным тот факт, что доля косвенных налогов на производство и импорт в общей сумме собираемых в России налоговых платежей составляет в последние годы 65—70%. Это значительно выше аналогичного показателя стран, придерживающихся политики, ориентированной на косвенное налогообложение. Отсюда очевиден вывод о необходимости перехода России на налоговую политику смешанного типа.

Политика управления налоговым бременем направлена на обеспечение  полноценного выполнения налогами не только функции совокупного эквивалента ценности совокупных общественных благ, но и фискальной, регулирующей и контрольной функций налогов. Тем не менее на практике в качестве относительно самостоятельных видов налоговой политики выделяют фискальную, регулирующую и контрольную налоговую политику.

Фискальная  налоговая политика характеризуется приоритетностью цели максимально возможного увеличения налоговых доходов, нередко без учета стратегических целей и интересов экономики и налогоплательщиков. Разновидностью такой политики может быть политика чрезмерно высоких налогов, завышенных по сравнению с объемом и качеством предоставляемых общественных благ, с присущими ей признаками излишней фискальности: избыточным налоговым бременем, высокими налоговыми ставками, минимумом налоговых льгот, жесткими налоговыми санкциями, массовыми уклонениями от налогов, значительными расхождениями от показателей, рассчитанных на основе регистров бухгалтерского и налогового учета, не в пользу налогоплательщиков и т.д. Государство, делающее ставку на фискальный тип налоговой политики, нередко терпит фиаско в долгосрочном плане: снижается деловая активность, растет теневой сектор экономики, падает собираемость налогов. Примером может служить налоговая политика России 90-х гг.

В регулирующей налоговой политике акцент делается на усиление регулирующей роли налогов, зачастую в ущерб должной реализации их фискального потенциала. Такой политике присущи чрезмерное увлечение налоговыми льготами, льготными территориями и налоговыми режимами, установление ставок на уровне, не обеспечивающем покрытия необходимых бюджетных и внебюджетных расходов, и т.д. Ее разновидностью может быть политика чрезмерно низких налогов, также не позволяющая в полной мере обеспечивать выполнение государством своих функций по предоставлению необходимого объема общественных благ. К примеру, единовременное снижение ставки ЕСН на 10% привело в 2006 г. к образованию дефицита бюджета ПФР в размере около 150 млрд руб.

Контрольная налоговая политика направлена на обеспечение соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, эффективное функционирование системы налогового контроля и взаимодействие органов, осуществляющих налоговый контроль. Конечной целью контрольной политики является создание предупредительно-наказа-тельных условий выполнения налогами фискальной и регулирующей функцией. В составе контрольной налоговой политики можно выделить жесткую, умеренную и либеральную политику. Жесткость контрольной налоговой политики определяется размерами штрафных налоговых санкций, количеством и частотой налоговых проверок, порядком применения налоговых штрафных санкций (методом сложения или методом зачета меньшей санкции большей), количеством контролируемых органов и т.д. При этом доказано, что эффективность налогового контроля напрямую не зависит от жесткости контрольных мер. При выборе и проведении контрольной налоговой политики следует также учитывать, во-первых, что эффективность контроля определяется не столько величиной начисленных штрафных санкций, сколько достижением устойчивой тенденции уменьшения количества налоговых правонарушений; во-вторых, необходимость повышения уровня налоговой культуры налогоплательщиков, налоговых органов и органов публичной власти, разрабатывающих стратегию налоговой политики в целом.

Политика  в области неналоговых доходов должна строиться на концепции перехода от административного к менеджерскому управлению государственным (муниципальным) имуществом и собственностью, долговыми и другими доходными источниками, т.е. должна быть нацелена на принятие эффективных управленческих решений, учитывающих законы рынка, критерии экономической эффективности и другие методы финансового менеджмента. Основная цель политики неналоговых доходов от государственного имущества и собственности — поиск резервов их роста. Чем больше таких доходов, особенно долговременного характера (арендные платежи, дивиденды, доходы от долевого участия и др.), тем больше возможностей для снижения налогового бремени. При формировании политики долговых доходов применимы цели и критерии управления заемным капиталом субъектами частного сектора экономики с учетом специфики ее государственного сектора.

Целью корпоративной доходной политики является обеспечение стабильного роста выручки (доходов от реализации продукции, внереализационных доходов) и прибыли. В ее составе можно выделить ценовую и отчасти дивидендную политику, политику управления прибылью и затратами (чем меньше затраты, тем выше прибыль), политику оптимизации (минимизации) налоговых платежей, политику, ориентированную на рост продаж, политику инвестиционного дохода, политику оплаты труда и некоторые другие разновидности финансовой политики организаций, ориентированные на доходное обеспечение деятельности организаций.

Расходная финансовая политика предполагает разработку концепции, стратегии и тактики использования публичных и частнохозяйственных финансовых ресурсов и доходов.

Государственная (муниципальная) расходная политика связана с процессом непосредственного производства и распределения общественных благ органами публичной власти в соответствии с расходными полномочиями, установленными БК РФ и другими законодательными актами. В ее составе выделяются бюджетная и внебюджетная расходная политика, текущая и инвестиционная политика, политика в области финансовых резервов и др. Важнейшими приоритетами государственной (муниципальной) финансовой политики в области расходов современной России являются:

1) переход на формирование  и исполнение бюджетов по принципу  от расходов (а не от доходов,  как это имеет место сейчас);

2) переход на финансирование  государственных (муниципальных)  расходов по мере получения  результатов на программно-целевой  и нормативной основе, т.е. на  результатирующее бюджетирование.

Последнее позволит увязать  доходную и расходную политику, повысить эффективность расходов и обеспечить их соответствие объему и качеству реально предоставленных общественных благ.

Расходная политика предприятий выступает стратегическим элементом корпоративного финансового менеджмента. Ее целью является определение эффективных направлений, форм и методов использования финансовых ресурсов (финансирования расходов), обеспечивающих максимальный рост доходов хозяйствующего субъекта, его собственников (акционеров, участников), инвесторов и работников. Расходная политика организаций включает текущую и инвестиционную политику, политику управления затратами и дивидендными выплатами, политику финансовых вложений и другие разновидности корпоративной финансовой политики.

Государственная и частнохозяйственная  контрольная финансовая политика направлена на реализацию контрольной функции финансов, на обеспечение условий реализации доходной и расходной политики. 

По характеру целей финансовая политика делится на финансовую стратегию и финансовую тактику.

Финансовая стратегия  включает в себя крупномасштабные, долговременные цели и задачи финансовой политики, которым подчинены все структурные элементы последней и которые оказывают существенное влияние на развитие страны или хозяйствующего субъекта. Финансовая стратегия структурирована так же, как и финансовая политика. Например, государственная финансовая стратегия включает стратегию в области государственных доходов и расходов, стратегию организации финансов органов местного самоуправления, бюджетную и налоговую стратегию, стратегию управления государственным долгом и пенсионной реформой и т.д. Корпоративная финансовая стратегия может выступать в форме стратегии роста, стратегии допроцедурного восстановления платежеспособности, стратегии управления прибылью, рентабельностью, капиталом, финансовыми потоками холдинга и т.д.

Финансовая тактика (государственная и частнохозяйственная) конкретизирует финансовую стратегию и определяет конкретные пути и меры по реализации финансовой политики на определенном этапе развития страны и хозяйствующего субъекта. Финансовая тактика, как правило, рассчитана на кратковременный период (не более года). Состав мер финансовой тактики разнообразен и зависит от типа и разновидности финансовой стратегии государства или хозяйствующего субъекта. Это могут быть, например, разработка и принятие бюджета по доходам и расходам или внесение изменений в налоговое законодательство на очередной финансовой год в порядке реализации государственной бюджетной и налоговой политики; определение пропорций распределения прибыли на дивиденды и реинвестирование в порядке реализации стратегии управления прибылью и инвестиционной стратегии предприятия.

Особо нужно отметить важность обеспечения преемственности  и научной обоснованности финансовой тактики и финансовой стратегии. Синхронизированные и научно обоснованные финансовые стратегия и тактика  составляют конкретное содержание финансовой концепции.

2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ (МУНИЦИПАЛЬНАЯ) ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

Государственная (муниципальная) финансовая политика имеет сложную  классификационную структуру. С  учетом различных специальных критериев (признаков) различают:

1) федеральную, региональную  и местную финансовую политику (по территориальному признаку);

2) стимулирующую и  сдерживающую финансовую политику (по признаку целевой направленности);

3) политику регулирования  экономики и политику социальной  сферы (но взаимосвязи с объектами  финансового регулирования);