Контроль за целевым и эффективным использованием средств регионального бюджета и его совершенствование(на примере КСП Калужской области

В настоящее время  экономика Российской Федерации  несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной и налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. Реальными факторами, сдерживающими развитие страны, являются нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, хищения, коррупция, незаконный вывоз капиталов за рубеж, отмывание доходов, полученных незаконным путем. Основными причинами такого положения является сохранение условий, способствующих криминализации экономики, слабость и несовершенство законодательной и методологической базы контроля. Бессистемность осуществления государственного финансового контроля, его правовая неопределенность, недостаточная мощность контрольно-ревизионного аппарата не позволяют в должной мере обеспечить надежный учет государственных средств. Отсутствие единой информационной системы, фиксирующей выявленные правонарушения в сфере экономики, также послужило неупорядоченности и государственного финансового контроля. Кроме того, нет четкого разграничения полномочий органов государственного финансового контроля и их взаимодействия с целью исключения дублирования в проведении контрольных мероприятий.

Функции органов внешнего государственного финансового контроля – контрольно-счетных палат, созданных  законодательными органами, должны быть значительно шире и включать в себя анализ эффективности основных направлений бюджетной политики и на его основе выработку конкретных предложений по повышению эффективности финансового управления и контроля.

Участие контрольно-счетных органов в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты бюджетного контроля выступают в качестве аргументов при изменении приоритетности тех или иных видов расходов, должно стать повсеместной нормой и важнейшей потребностью.

Основное назначение контрольно-счетных органов состоит не только и не столько в том, чтобы выявлять как можно больше финансовых нарушений, возвращать в бюджет неправильно истраченные бюджетные средства, инициировать возбуждение уголовных дел против нарушителей финансовой дисциплины. Контрольно-счетные органы принесут государству и  региону гораздо больше пользы, если сведут к минимуму финансовые нарушения, добьются идеального порядка в управлении общественными финансовыми и материальными ресурсами, сделают все, чтобы это управление было максимально рациональным и эффективным. При этом важно контролировать не только процесс, ушедший в прошлое, но и моделировать будущее, предупреждать потери финансовых средств еще на стадии планирования бюджетов, осуществлять упреждающий контроль.

Одной из задач контрольно-счетных  органов, является участие в разработке законодательных предложений, направленных на совершенствование и повышение  эффективности финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы  РФ.

1.2. Система государственного финансового контроля Российской Федерации

Систему финансового  контроля можно охарактеризовать через следующие элементы:

1) управляющие субъекты;

2) контролирующие субъекты;

3) контролируемые субъекты;

4) объект контроля;

5) механизм осуществления  контроля.

Выделение в системе  контроля управляющего субъекта необходимо, так как именно наделенный властью управляющий субъект определяет политику управления, в том числе объем контроля, назначает лиц, осуществляющих контроль, их полномочия, принимает решения по результатам контроля и т.д.; поэтому выводить управляющий субъект за пределы системы контроля нецелесообразно.

В научной экономической  литературе в теории финансового  контроля контролируемые организации, как правило, называют объектом контроля. Как указывает Н.Д. Бровкина «это не совсем точно, так как организация — юридическое лицо, и ее должностные лица в общей системе права являются не объектами, а субъектами. А вот объектом контроля является деятельность контролируемых субъектов в целом или ее отдельное направление (например, при осуществлении валютного или таможенного контроля)».[20, с.-37]

В данной системе наиболее сложным элементом является механизм контроля, который в свою очередь состоит из действий, позволяющих реализовать функцию контроля:

• определение предмета контроля;

• определение методов  и способов контроля;

• определение полномочий контролирующего субъекта;

• осуществление процесса контроля;

• оценка результатов  контроля.

При этом большинство  из этих элементов (кроме осуществления процесса контроля) находится в сфере компетенции управляющего субъекта.

Таким образом, система финансового контроля — это взаимосвязь управляющих, контролирующих и контролируемых субъектов по поводу объекта финансового контроля, реализуемая через специфический механизм финансового контроля.

С. П. Опенышев и В. А. Жуков  предлагают следующую структуру системы общегосударственного финансового контроля (ее элементы):

1) субъект контроля (кто  контролирует);

2) объект контроля (кого  контролируют);

3) предмет контроля (что контролируют);

4) принципы контроля;

5) метод (методика) контроля;

6) техника и технология  контроля;

7) принятие решения  по результатам контроля;

8) оценка эффективности  контроля.

При этом отмечается, что  перечисленные элементы системы  контроля в целом составляют механизм финансового контроля, который должен регламентироваться нормативными юридическими актами, в совокупности образующими финансовое (бюджетное) право.[48]

Государственный финансовый контроль реализуется при помощи создаваемой государством системы органов государственного финансового контроля.

В соответствии с БК РФ и другими законодательными и  нормативными актами государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляют законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправления, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Органы государственного финансового контроля в РФ, создаваемые обеими ветвями публичной власти, наделяются определёнными контрольными полномочиями и образуют целостную систему(Приложение 1).  [18, - с. 151]

Состав и структура  органов финансового контроля определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, выполняемыми государством на каждом этапе своего развития. Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового, кадрового, интеллектуального потенциала государства.

В этой связи  государственный финансовый контроль распространяется на министерства и  ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета, и на министерства и ведомства, использующие средства государственного бюджета, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.).

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на органы финансового контроля:

• Счетную палату Российской Федерации;

• Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ);

• Главное контрольное  управление Президента РФ;

• Правительство РФ, в  том числе:

— Министерство финансов Российской Федерации и его структурные подразделения (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство);

— Федеральную таможенную службу;

— Федеральную службу по финансовым рынкам;

— главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств;

• финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. [ 28, - c. 100,101]

Законодательные (представительные) органы публичной власти осуществляют финансовый контроль как непосредственно (в процессе их законотворческой и  управленческой деятельности), так и через создаваемые ими контролирующие органы: Счетную палату Российской Федерации, контрольные палаты и другие специализированные органы.

Счётная палата РФ создана  в соответствии с Федеральным  законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации», хотя исторически она ведет свое летоисчисление еще с cepедины XVII в. Счетная палата РФ осуществляет контроль использования федеральных средств и имущества, в том числе контроль исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов, оценку эффективности и результативности расходования государственных средств, использования федеральной собственности и имущества, оперативный контроль исполнения федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тематические проверки, экспертизу проектов федерального бюджета, федеральных законов и нормативных актов, обследование бюджетного процесса и т.д.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ создают свои региональные контрольно-счетные органы. Они осуществляют контроль исполнения региональных бюджетов, в том числе контроль законного и эффективного использования средств, использования региональных имущества и собственности и т.д.

Контрольное управление Президента РФ (создано соответствующим  Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729) выполняет функции контроля (включая проверки) исполнения федеральными органами исполнительной власти и организациями федеральных законов, касающихся полномочий Президента РФ, его указов и распоряжений, а также контроля реализации бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию.

Однако основным органом  государственного финансового контроля федеральной исполнительной власти является Министерство финансов Российской Федерации. Оно разрабатывает и  утверждает методологию и методическое обеспечение государственного финансового контроля, включая порядок его организации, осуществления контроля исполнения федерального бюджета, применения мер ответственности за правонарушения в финансово-бюджетной сфере, финансового мониторинга денежных доходов населения и т.д. Минфин России осуществляет общее руководство, координацию и контроль входящих в его структуру Федеральной налоговой службы,  Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы страхового надзора, Федерального казначейства.

Федеральная налоговая служба и ее территориальные подразделения осуществляют налоговый контроль — контроль соблюдения налогового законодательства, учет налогоплательщиков и объектов облагаемого имущества, камеральные и выездные проверки правильности  исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов. ФНС разрабатывает и контролирует реализацию налоговой политики, а также осуществляет контроль выполнения плановых налоговых назначений  (плана сбора налоговых платежей) и собираемости налогов по стране в целом и через свои территориальные управления.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора выполняет функции по надзору и контролю в финансово-бюджетной  сфере и в области валютных отношений. Контрольные полномочия этой службы достаточно широки. Она осуществляет проверки и ревизии законности и эффективности использования средств федеральных бюджета, внебюджетных фондов и имущества, надзор за соблюдением законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре органов публичной власти, проводит контроль валютных операций (за исключением операций, проводимых кредитными организациями и валютными биржами) и соблюдения норм валютного регулирования и контроля, формирует единую информационную систему контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, решает другие контрольные задачи.

Федеральная служба страхового надзора осуществляет контрольно-надзорную  деятельность на рынке страховых  услуг. Она проводит контроль соблюдения участниками страхового рынка страхового законодательства, обеспечения страховщиками своей финансовой устойчивости и платежеспособности, соблюдения установленных норм и правил формирования страховых резервов, структуры активов и т.д. Кроме того, эта федеральная служба обязана осуществлять сбор и анализ отчетности профессиональных участников страхового рынка, обобщать практику  страхового надзора и работать над совершенствованием надзорного законодательства в области страхового дела.

          Важным органом государственного финансового контроля выступает Федеральное казначейство. Оно осуществляет учёт бюджетных средств на единых счетах, предварительный и текущий контроль операций по счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, производящих операции с бюджетными средствами и других участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.           

Главные распорядители  и распорядители бюджетных средств  выступают не только контролируемым, но и контролирующим субъектом по отношению к получателям бюджетных средств. В БК РФ установлено, что главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют контроль целевого использования средств, своевременного возврата бюджетных кредитов и предоставления отчетности об использовании бюджетных средств бюджетополучателями.