Реализация федеральной программы на Дальнем Востоке

Структура целей является основой для выделения подпрограмм. Объединение результатов подпрограмм  в программу, как правило, не требует  затрат ресурсов. В том случае, если результаты подпрограммы непосредственно  не определяют достижения целей программы, но оказывают влияние на осуществление нескольких главных подпрограмм, выделяются обслуживающие подпрограммы.

Наименьшие структурные  компоненты программы, обеспечивающие интеграцию ресурсов, образующие логически  законченный объект с точки зрения программы, называются ее элементами.

Альтернативные варианты программы различаются по структуре, т.е. выделенным подпрограммам и  элементам. В свою очередь, на уровне элементов программы также возникает  вариантность, которая объясняется различиями в использовании ресурсов в силу их взаимозаменяемости, возможными технологическими способами, что находит свое отражение в различии вариантов программ по срокам и по количественным значениям конечных показателей.

Оценка и выбор варианта программы в зависимости от содержания программы и ее значимости могут осуществляться по различным критериям.

Увязка ресурсов и  целей программы осуществляется на основе специальных методов, учитывающих  преимущественно качественный вариантный характер показателей программы на всех ее этапах разработки.

Каждая программа включает в себя разделы⁹.

1. Анализ и оценка сложившейся социально-экономической ситуации региона.
2. Оценка природных ресурсов и состояния окружающей среды.
3. Состояние демографической ситуации и рынок труда в регионе.
4. Концепция социально-экономического развития региона. Выполненные в предыдущих разделах анализ социально-экономического развития региона и оценка природных ресурсов, состояния окружающей среды, демографической ситуации и рынка труда дают представление о современных масштабах и структуре хозяйства региона, его материально-производственной базе, выявленных диспропорциях в экономике, а также дают прогноз численности трудовых ресурсов и возможностей использования природно-ресурсного потенциала, позволяют с учетом тенденций технического прогресса и выдвигаемых перед регионом хозяйственных задач выработать и сформулировать концепцию (прогнозный замысел) социально-экономического развития региона на расчетную перспективу. Главным содержанием концепции должны быть принципиальное (вариантное) определение направлений наиболее рационального использования крупных и эффективных ресурсов, оценка на этой основе сравнительной экономичности различных отраслей и установление путей правильного формирования всего хозяйственного комплекса.
5. Основные целевые подпрограммы. Выделяются основные для региона целевые подпрограммы, которые могут формироваться по отраслевому, функциональному и проблемному признакам.
6. Механизм осуществления программы. Излагается взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблемы.
7. Ресурсное обеспечение программы. Содержит расчеты предстоящих затрат (финансовых — по источникам поступления; материальных — по видам продукции; природных условий и ресурсов — по климатическим условиям, земельным, водным, растительным, топливно-энергетическим и минерально-сырьевым ресурсам; трудовых ресурсов — по профессионально-квалификационным группам; информационных — по видам; временных — по срокам). Из общего объема ресурсов выделяется та их часть, которая поступает из собственных источников.
8. Координация программных мероприятий. Обеспечивается согласование действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы.
9. Оценка эффективности осуществления программы. Проводятся расчеты экономической эффективности программы.
10. Организация, формы и методы управления программой. Разрабатываемая организационно-функциональная структура управления формируется с учетом специфики программы и региона.

Разделы программы содержат необходимые обоснования и пояснения. Они формируются в целом на весь период реализации программы и по годам. Для долгосрочных программ первоначальная разбивка осуществляется по годам, последующая — по более продолжительным срокам.

Таким образом, проект программы должен быть обеспечен эффективным механизмом его реализации, который предполагает определение источников финансирования программы, а также определение управленческих структур, ответственных за реализацию программы.

Далее рассмотрим опыт зарубежного  использования программ в развитии своих регионов.

 

1.3 Использование программно-целевого метода в зарубежных странах

 

Метод программно-целевого управления является одним из главных  средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран  и представляет собой систему  централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства¹⁰.

Наиболее известны крупномасштабные региональные программы в США. Одна из них — программа развития долины реки Тенесси, которая продолжает свое функционирование до настоящего времени. Эта программа является характерным примером комплексной целевой программы, т.е. такой программы, которая используется для достижения комбинации различных целей. Программа предусматривает развитие территорий в долине реки Тенесси и предполагает совместное решение ряда частных задач, в числе которых можно выделить освоение потенциальных гидроэнергетических ресурсов, расширение водоемов, а также создание новых искусственных водоемов с целью смягчения засушливого климата и создания источников воды для искусственного орошения сельскохозяйственных угодий, комплексную мелиорацию земель, рост производства сельскохозяйственной продукции, улучшение условий судоходства на реке Тенесси и развитие сети транспортных коммуникаций региона, совершенствование условий жизни населения, создание новых рабочих мест в регионе, создание зон отдыха, улучшение экологической обстановки в регионе.

Весьма важным представляется, что для управления программой был создан специальный орган — Администрация по выполнению данной программы. Первоочередными мероприятиями, которые администрация начала проводить в жизнь, было строительство каскада гидроэлектростанций. После окончания строительства администрация начала отпускать электроэнергию по низким ценам несмотря на возражения частных энергетических компаний и дала обязательство сохранять такой уровень цен в течение длительного срока. Низкие цены на электроэнергию привлекли в регион значительное количество частных предпринимателей и привели к значительному росту производства в регионе, а также к росту количества рабочих мест, созданию промышленной и социальной инфраструктуры. Предполагалось создать еще семь структур, подобных администрации долины Тенесси, но эти планы были свернуты после смерти президента США Ф.Рузвельта.

Программа «Освоение и развитие ресурсов долины реки Тенесси» является выдающейся зарубежной программой регионального развития. Опыт ее разработки и осуществления выступает предметом изучения в американских университетах и бизнес-центрах¹¹.

В последующие годы в  Соединенных Штатах Америки был принят широкий спектр программ, многие из которых были направлены на развитие передовых наукоемких проектов, среди которых в первую очередь стоит упомянуть программы космических исследований, стратегическую оборонную инициативу и др.

Основная причина, по которой правительства развитых стран прибегают к целевым программам, — расхождение интересов между общественными и государственными интересами, с одной стороны, и интересами частного капитала — с другой. Такая ситуация часто возникает в инвестиционной сфере. Обычно она бывает связана с масштабными, но медленно окупающимися проектами, формирующими инфраструктуру одного или нескольких регионов. Такие проекты (например, строительство сети автодорог) весьма целесообразны с точки зрения государственной, но непривлекательны для частных предпринимателей из-за большого срока окупаемости и большого объема вложений. Здесь уместно упомянуть, что администрация крупнейшей американской региональной программы по развитию долины реки Тенесси, которая была начата в 1933 г. и включала в себя такие дорогостоящие мероприятия, как совершенствование организации судоходства по реке Тенесси, строительство каскада гидроэлектростанций и др., объявила о получении первой прибыли лишь в 1959 г. — через 25 лет после начала реализации программы.

Применение целевых  программ представляется особенно значительным в периоды экономического спада, когда остро ощущается необходимость сохранения уровня занятости, поддержки нормального функционирования фирм и корпораций, имеющих стратегическое значение для экономики страны. В развитых странах целевые программы являются также важным инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика государства. Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах, как развитие производственной и социальной инфраструктуры, научных исследований, создание систем вооружений и т.д. Эта роль целевых программ особенно хорошо видна на примере Японии, где они используются как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный характер, в связи с чем частным предпринимателям не определяются конкретные показатели производства того или иного товара, что невозможно в условиях постоянно меняющейся конъюнктуры, а государственные органы, осуществляющие управление программой, занимаются только общей координацией, не вмешиваясь в конкретные производственные процессы.

Все экономические программы и планы в Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыночной экономикой. Поэтому, указывая главные направления экономической и социальной политики государства, программы и планы рассматриваются как базовые ориентиры для частного предпринимательства и национального развития в целом.

Анализ показывает, что  экономическое программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны. Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в значительной степени определяются влиянием государственного программирования.

В странах Западной Европы целевые программы применяются главным образом для развития производств с большим сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капитала. Другой формой участия государства в экономической жизни стран Западной Европы служит государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных отраслей промышленности — угольной, судостроительной, металлургической и т.д.

Особый интерес представляет опыт применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике Германия. Две трети территории Федеративной Республики Германия охвачены целевыми программами по развитию территорий. В основном законе ФРГ имеется даже специальное понятие «общественная задача», что в современном понимании соответствует целевой программе. Одно из основных направлений, охватываемых данными задачами, — улучшение хозяйственного климата в регионах.

В федеральных землях (особенно в новых — на востоке страны) сформированы целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры». Указанные программы включают в себя выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюджетов на развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь, создает предпосылки для широкого развертывания инвестиционного процесса.

Следует отметить, что  в Федеративной Республике Германия на протяжении ряда лет декларируется принцип минимального вмешательства государства в хозяйственную жизнь. На практике, однако, многие факты говорят об обратном. В Германии существует специфический механизм макроориентации экономики, что в реальности сопряжено с плановыми методами. Общенациональные среднесрочные программы появились в ФРГ в середине 60-х годов.

В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии — 90%. Важно отметить, что практически во всех европейских странах были созданы специальные ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального развития, а также специальные бюджетные фонды для поддержки развития регионов.

Этим, однако, не исчерпываются  специальные государственные органы, предназначенные для реализации государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-целевых методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в регионах специальных государственных предприятии, вкладывающих средства государственного бюджета, выделенные соответствующим регионам, в развитие инфраструктуры. Наиболее известный пример такого рода — программа поддержки юга Италии, где наблюдается отставание в социально-экономическом развитии. Программа предполагает широкий спектр мер, направленных на развитие промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены государством.

Перейдем к рассмотрению французского опыта экономического программирования. Основной подход здесь  состоит в формировании и выполнении среднесрочных (сроком на 4 — лет) программ экономического и социального развития. Эти программы представляются французским экономистам средством, позволяющим проводить политику поддержания структурного равновесия и развития. На программы возлагается также задача поддержания экономической политики государства в долговременном структурном аспекте¹².

Помимо среднесрочных  программ экономического развития во Франции разрабатывались краткосрочные государственные программы, так называемые экономические бюджеты. Данные бюджеты не представляют собой погодовую детализацию среднесрочных программ, так как составляются отдельно от них. Однако следует отметить, что, являясь инструментом государственной экономической политики, бюджеты должны быть состыкованы со среднесрочными программами, по крайней мере, в качественном аспекте. Таким образом, во Франции мы видим систему на первый взгляд подобную системе планирования в СССР — состоящую из годовых и пятилетних планов. Однако эта аналогия поверхностная — по существу эта система предполагает иное, более мягкое регулирование экономических процессов. Как среднесрочные программы (аналог пятилетних планов), так и экономические бюджеты (аналог годовых планов) не являются обязательными для выполнения не только для частных предпринимателей, но даже для государственных органов.

Таким образом, программы  по существу играют роль перспективных рекомендаций, их роль в процессе экономического регулирования определяется той мерой, в которой они учитываются при принятии конкретных решений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Реализация федеральной  программы на Дальнем Востоке