Реализация федеральной программы на Дальнем Востоке

 

2.1 Необходимость использования программно-целевого метода на Дальнем Востоке

 

Дальний Восток — наиболее удалённый от европейской части регион России, административно входит в Дальневосточный федеральный округ Российской Федерации¹³.

Территория, занимаемая субъектами Российской Федерации на Дальнем Востоке, составляет 6169,3 тыс. км² или около 36% площади России. Население региона составляет около 5% от населения России.

Регион имеет протяженную границу с КНДР, на крайнем юге, граничит с Китаем на юге, Японией на юго-востоке и США в Беринговом проливе на крайнем северо-востоке. Все это создает благоприятные условия для развития экономического сотрудничества с зарубежными странами, прежде всего со странами Азиатско-Тихоокеанского региона.

Дальний Восток относится к числу наиболее богатых сырьевыми ресурсами  регионов России и это даёт ему возможность занимать важное место в экономике страны по ряду сырьевых позиций. Так, в общероссийском производстве отдельных ресурсов на Дальний Восток приходится:

• алмазов — 98%;
• олова — 80%;
• борного сырья — 90%;
• золота — 50%;
• вольфрама— 14%;
• рыбы и морепродуктов — более 40%;
• соевых бобов — 80%;
• древесины — 13%;
• целлюлозы — 7%.

Главные отрасли специализации Дальнего Востока: добыча и переработка цветных  металлов, добыча алмазов, рыбная, лесная, целлюлозно-бумажная промышленность, судостроение, судоремонт. Эти факторы при ориентации на внутренний рынок и обусловили роль Дальнего Востока в составе России.

На  Дальнем Востоке находятся крупнейшие запасы минеральных ресурсов, по объёму запасов которых регион занимает ведущее место в России. Дальневосточные запасы сурьмы, бора, олова составляют около 95 % всех запасов этих ресурсов России, плавикового шпата и ртути — до 60 %, вольфрама — 24 % и около 10 % общероссийских запасов железной руды, свинца, самородной серы, апатита.

Крупные запасы угля расположены в Ленском и Южно-Якутском бассейне (Якутия), в Амурской области, Приморском и Хабаровском краях. Дальневосточный регион — один из важнейших золотоносных районов России.

На  территории Амурской области и Хабаровского края выделена крупная титановорудная провинция (Каларско-Джугджурская). Основные месторождения ртути расположены в Магаданской области, на Чукотке, в Якутии и Хабаровском крае. Существуют запасы нерудного сырья: известняки, мергель, огнеупорные глины, кварцевые пески, сера, графит.

Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность. Велики и разнообразны запасы лесных ресурсов Дальнего Востока (около 11 млрд куб. м). Леса здесь составляют свыше 35 % общероссийских ресурсов¹⁴.

Но, являясь  богатейшей кладовой природных ресурсов и одновременно сточный округ в настоящее время, по сути, пребывает в депрессии. По оценке Минэкономразвития РФ, в 2006 году регион занял последнее, седьмое, место среди федеральных округов по размерам валового регионального продукта, который составил 942,5 млрд рублей, что, например, более чем вдвое ниже результатов соседнего Сибирского федерального округа. Портовые мощности Дальнего Востока (а это 32 морских порта) работают в среднем лишь на 60–70% мощности, загрузка энергопредприятий округа (установленная мощность — 11,5 ГВт) составляет 30–45%, а главная транспортная магистраль — Транссиб — загружена на 80%.

Доля  населения с доходами ниже уровня прожиточного минимума в ДФО составляет 21,2% при среднероссийском значении 17,6%. Всего на Дальнем Востоке проживает около 7 млн человек, или менее 5% населения страны. И при этом численность жителей региона быстро снижается. За период после предыдущей переписи 1989 года население Дальневосточного округа сократилось на 20% (а в среднем по стране — на 3,6%). Основная причина — естественная убыль (превышение смертности над рождаемостью). Но весьма важным фактором является и миграция жителей ДФО в другие регионы. По данным Минэкономразвития, за последние десять лет Дальний Восток потерял 720 тыс. человек, или 10% населения. И это главным образом люди трудоспособного возраста и высокой квалификации¹⁵.

Дальний Восток — самый депопулирующий регион страны: за период 1991—2010 гг. демографические потери составили 1,8 млн человек, или 22% населения.

Одна из проблем Дальнего Востока — незначительная численность населения в сравнении с общей площадью территории¹⁶. Показатели демографического развития Дальнего Востока представлены в  Таблице.

 

Таблица 1 – Демографическое Развитие Дальнего Востока¹⁷

 

Показатель	1985 г.	1991 г.	1993 г.	2003 г.
Численность населения, тыс. человек	7462,1	8056,6	7899,6	6634,1

 

Продолжение таблицы 1¹⁸

 

Показатель	1985 г.	1991 г.	1993 г.	2003 г.
Коэффициент суммарной рождаемости	2,08	1,843	1,44	1,29
Умерло, тыс. чел	63,3	67,9	92,3	98,9
Коэффициент смертности	8,3	8,6	11,8	14,9
Коэффициент младенческой смертности	23,0	18,7	21,2	15,9
Естественный прирост населения, тыс. чел.	75,3	41,2	-10,2	-22,0
Коэффициент естественного прироста	10,0	5,1	-1,3	-3,3
Сальдо миграции, тыс. чел.	43,5	-65,4	-101	-23,6

 

Согласно  пессимистичным прогнозам, если не будут  приняты экстраординарные меры, в  период 2015—2025 годов регион может  попасть в «демографическую яму»¹⁹.

Значительную  проблему представляет собой миграционная убыль на Дальнем Востоке, хотя в  целом по России происходит миграционный рост населения. Привлекательности региона не способствуют низкие рост ВРП и доходы населения, тем более что демографические проблемы ощущаются и в других регионах России, хотя и не таким катастрофическим образом.

Также Дальний Восток является дотационным регионом, а как известно дотации - прямое перечисление средств из федерального бюджета в региональные на покрытие их дефицита. Возвращения дотаций не требуется. Согласно распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов на 2010 год, большее количество дотаций на душу населения приходится на регионы Дальнего Востока. Так, на каждого жителя Камчатского края приходится 65 тыс. рублей дотаций, всего региональный бюджет в 2010 году получит из федерального бюджета 22,2 млрд рублей. Затем идет Магаданская область – 52,7 тыс. рублей на человека и 8,5 млрд рублей в целом, Якутия – 41 тыс. на человека и 39,2 млрд рублей в целом, Чукотка – 34,8 тыс. рублей  на человека и 1,7 млрд рублей²⁰.

Наличие серьезных проблем в различных отраслях экономики и социальной сферы вызвало необходимость принятия Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья. Данная программа была принята 15 апреля 1996 года и по настоящее время была подвергнута изменениям, корректировке, что будет рассмотрено в следующем пункте работы.

 

2.2 Трансформация целей  и задач программы за период 1996-2013 гг.

 

15 апреля 1996 года была  принята Федеральная целевая  программа экономического и социального  развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 гг. Данная программа представляла собой по существу Долговременную государственную программу развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области 1987 года, скорректированную с учетом реалий переходного периода.

Программа в период 1996 – 2005 гг. являлась попыткой частично восстановить разрушенный в 1991 году механизм государственной  поддержки развития региона за счет средств федерального бюджета. В  нее были включены противоречивые задачи поддержания условий жизнедеятельности и структурной перестройки хозяйства, усиления роли государственных ресурсов и внутреннего рынка и акцент на внешнеэкономическое сотрудничество региона (Таблица 2).

Таблица 2 – Цели и  задачи федеральной целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья²¹

 

Программа	Цели Программы	Задачи Программы
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 гг.	Выход региона из кризиса  и создание необходимых условий для устойчивого экономического и социального развития и дальнейшего ускоренного развития региона	Содействие занятости и закреплению населения на дальнем Востоке Структурная перестройка экономики Интеграция регионального хозяйства в Азиатско-Тихоокеанский регион.
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 гг. и до 2010 г.	1. Создание экономических условий для устойчивого развития Дальнего Востока и Забайкалья с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации; 2. Формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики Дальнего Востока и Забайкалья и стимулирования программ и проектов международного и приграничного сотрудничества; 3. Развитие социальной сферы, достижение необходимых социальных нормативов, соответствующих специфике Дальнего Востока и Забайкалья	1. Формирование системы  транспортных коридоров в целях  расширения внешнеэкономического  сотрудничества и усиления позиции Российской Федерации в мировой транспортной системе; 2. Развитие сырьевой  базы нефтегазодобычи и расширение  магистральных трубопроводных сетей; 3. Воспроизводство и  сохранение морских биоресурсов  бассейнов дальневосточных морей; 4. Модернизация структуры и развитие ключевых секторов экономики - топливно-энергетического, транспортного и рыбохозяйственного комплексов; 5. Создание условий  для развития малого и среднего  предпринимательства
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 г.	Формирование необходимой  инфраструктуры и благоприятного инвестиционного  климата для развития приоритетных отраслей экономики Дальнего Востока  и Забайкалья с учетом	1. Закрепление  населения в регионе путем  сохранения и создания новых  рабочих мест; 2. Снятие инфраструктурных  ограничений развития экономики  на региональном уровне;

Продолжение таблицы 2²²

 

Программа	Цели Программы	Задачи Программы
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 г.	геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации.	3. Реализация ряда  проектов, связанных с развитием  инженерной инфраструктуры и  социальной сферы

 

В программе также  были предусмотрены следующие меры: государственные субсидии в виде региональных льгот в тарифах, нормативах отчислений в бюджет; особый режим внешнеэкономической деятельности; меры социальной защиты населения; создание и поддержка технопарков; прямые государственные инвестиции и программные проекты.

Однако Россия во второй половине 1990-х годов не обладала не только опытом реализации этих мер, но и не имела для этого достаточных финансовых средств, поэтому весь список данных мер оставался лишь намерениями.

В целом в течение  первого периода реализации Программы  появилось ряд проблем, которые стали непреодолимым препятствием на пути достижения поставленных целей. К таким проблемам можно отнести:

• Нацеленность мероприятий  на мягкие бюджетные ограничения;
• Несоответствие приоритетов программы системе распределения ограниченных ресурсов;
• Расхождение между ежегодным распределением ресурсов и длительностью периода реализации целей;
• Отсутствие ясной и последовательной институциональной составляющей программы;
• Разбиение программы по отдельным территориям субъектов РФ, не скоординированным по действиям и конкурирующим по ресурсам.

Эти проблемы в совокупности с недооценкой федеральным правительством значения Программы и задач развития региона обусловили практически блокировку Программы 1996 года.

К началу 2001 г. в Дальневосточном  регионе сложилась новая экономическая  и политическая ситуация. Прекратился  затяжной спад производства, и началось восстановление экономической динамики. Дефицит государственного бюджета  сменился профицитом. Начала формироваться новая стратегия развития России. Одновременно следовало увеличить программный горизонт, так как за оставшиеся до завершения программы 3 года что-либо сделать с учетом изменившихся условий было уже невозможно. Эти обстоятельства обусловили необходимость не только корректировки количественных параметров, заложенных в Программу, но и выработки подходов к развитию Дальневосточного региона в новых условиях, формирования четкой системы приоритетов развития региона, поиска путей и источников реализации.