Организация обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами и пути повышения ее эффективности

Сфера городского хозяйства  во Франции и Финляндии в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной  единицы данных стран. Среди всех административно-территориальных единиц наибольшей популярностью у французов  и финнов пользуется именно коммуна, обладающая большим количеством  полномочий и обязанностей.

Два века назад, во время  Революции, Учредительное собрание Франции приняло решение о  создании на основе церковных приходов новых административно- территориальных  образований - коммун. На сегодняшний  день во Франции насчитывается более 36000 коммун, расположенных в основном в сельской местности. [5]

Важную роль в коммунальных услугах в Франции и Финляндии  играют объединения собственников  жилья, которые представляют собой  некоммерческую потребительскую организацию, объединяющую собственников объектов недвижимого имущества или пайщиков, создаваемую с целью управления комплексом недвижимого имущества, обеспечения эксплуатации этого  комплекса, владения, пользования и  распоряжения имуществом. ОСЖ стало  обобщающим понятием различных юридических  форм жилищной кооперации, таких как  синдикаты во Франции; квартирные акционерные  общества в Финляндии.

Охарактеризуем систему  ЖКХ Финляндии и Франции.

В сфере городского хозяйства, помимо вопросов градостроения и  строительства, коммуна решает большое  количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан. В ее ведении находятся вопросы по организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки бытовых отходов, технического обслуживания и освещения большинства улиц и дорог, работы городского транспорта, управления некоторыми социально-культурными учреждениями (яслями, библиотеками, диспансерами...), обеспечение общественного порядка, безопасности и соблюдение санитарно-гигиенических требований. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который, в свою очередь, избирается советом. В ряде случаев мэр, в качестве должностного лица, выполняет некоторые функции от лица государства. Например, это касается таких случаев, как бракосочетание, ведение дел службы актов гражданского состояния, выдачи некоторых разрешений и т. д.

Во Франции и Финляндии  после строительства инфраструктуры ЖКХ все ее объекты передаются муниципалитету. Все работы ведутся через муниципалитет. Потому что, в конце концов, именно муниципалитет несет политическую ответственность перед гражданами. А у граждан самое большое влияние - они голосуют.

Во Франции коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Эта форма основана на договоре концессии, в соответствии с которым предприятие  коммунальной сферы передается в  эксплуатацию частной фирме. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать  с потребителей платежи за предоставление этих услуг. При этом во Франции и  Финляндии, наряду с национализированными газовыми сетями и государственной  энергетикой, существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии, компании. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения  населения коммунальными услугами представляется весьма значительной. [13]

В Финляндии 1,4 миллиона домов  объединены в 70 000 акционерных обществ  – владельцев жилой недвижимости. 50 000 из них пользуются услугами компаний по управлению недвижимостью (операторов), 20 000 управляются самостоятельно. Оператор (управляющая компания), прежде всего, отвечает за ежедневное управление в  соответствии и согласно договору на управление, в котором оговариваются  условия и перечень услуг и расценки. [12]

Оператор (управляющая компания) выбирает эксплуатирующую организацию, для небольших объектов члены  товарищества выбирают ее сами.

Эксплуатирующая организация  предоставляет жилищно-коммунальные услуги либо самостоятельно, либо по договору со специализированными компаниями (ремонтно-строительные, уборка территории, снега, охрана, вывоз мусора и пр.). Эксплуатирующая организация ежегодно отчитывается перед жильцами о доходах  и расходах, а также балансе  общества собственников жилья.

При этом в Хельсинки всеми  коммунальными системами владеет  город. Правда, при этом множество  электростанций в Финляндии находится  в частных руках. Более того, отопление  в Хельсинки централизованное. Однако это не мешает бесперебойно предоставлять  услуги ЖКХ.

А функционирует все нормально  в этих условиях просто потому, что  ЖКХ в Финляндии, как и во многих других странах, давно уже нормальный бизнес (конечно, с учетом социальных особенностей). И не важно, кому принадлежат  объекты ЖКХ, централизована система  отопления или нет. Главное —  сама система управления строится по одинаковым правилам: минимизация издержек и использование передовых технологий. Например, для выработки электроэнергии и тепла можно использовать три  источника — уголь, газ и гидроэнергию. Выбирается то, что дешевле. А на случай сильных морозов (-30° и  ниже) в городе есть резервные станции, которые работают на масле. Единственная проблема — борьба муниципалитетов  с федеральной властью за бюджетные  отчисления (в Финляндии все доходы муниципалитетов сначала централизуются в госбюджете, а затем перераспределяются по муниципалитетам. Полностью в  распоряжении муниципалитетов остается лишь коммунальный налог). Но в любом  случае при нехватке денег муниципалитет  имеет право взять кредит. И  главное — ему его дадут, потому что в платежеспособности власти сомнений нет.

Что касается конкуренции, то у горожанина есть право и технические  возможности выбрать, у кого выгоднее покупать услуги. В этом случае он должен оплатить городским сетям услуги передачи электроэнергии от альтернативных источников. При этом власти следят, чтобы у компаний не было конкурентных преимуществ.

Исполнителей 80% подрядных  работ и в сфере строительства, и в сфере ЖКХ власти отбирают по конкурсу. Часть сложных работ, касающихся реконструкции инфраструктуры городских сетей, связанных с  особым риском, делают муниципальные  организации. Все проекты в городе разрабатываются и утверждаются специальными комиссиями в местном  горсовете, причем многие вопросы решают не чиновники, а горожане через своих  представителей в местном самоуправлении.

Фирмы, занимающиеся электро-, газо- и водоснабжением, канализацией, сбором и переработкой мусора и вообще всех промышленных отходов, работают по контракту с муниципалитетами. Существует много типов контрактов. Одни предусматривают  только эксплуатацию указанных систем, другие - ответственность за ремонт, а могут и за строительство  новых объектов. Например, строительство  инфраструктуры ЖКХ для новых  городских районов.

Заказы и на эксплуатацию, и на строительство распределяются через тендеры, которые проводятся муниципалитетами. И на каждом этапе  строительства и эксплуатации фирму  регулярно контролирует муниципалитет.

На уровне правительства  устанавливаются стандарты на то, чем должны быть обеспечены жилые  дома, например, на качество воды. А  в каждом контракте между муниципалитетом  и эксплуатационной компанией определяются конкретные условия работы системы. Например, давление воды, диаметр труб, их материал. В этом же контракте  определяются будущие тарифы на производимые услуги.

В рассматриваемых странах  применяются разные формы управления многоквартирным жильем. Есть муниципальные  компании, есть частные. Владелец дома может сдавать квартиры в аренду и может квартиры продавать. В  домах, где квартиры продаются, создаются  общества владельцев квартир, которые  заключают договоры об обслуживании дома с какой-либо специализированной фирмой и отдельно со специализированной фирмой, контролирующей качество услуг, и, конечно, с муниципалитетом на поставку воды, газа и т. д. Фирмы, обслуживающие  дома, обычно локальные, но есть и общенациональные компании. Условия договора с муниципалитетом  стандартного характера. Ясно, что их невозможно подогнать под каждый отдельный дом.

Владельцы отдельных частных  домов могут обслуживать свои дома сами (например, мелкий ремонт). Но и владельцы домов заключают  договоры с муниципалитетом на доставку газа, воды и другие услуги. А обслуживание домов, особенно мелкий ремонт - это  сфера малого бизнеса. И таких  фирм очень много.

Если говорить об опыте  по предоставлению коммунальных услуг, то необходимо отметить, что для  управления объектами жизнеобеспечения городов, в указанных странах  распространены формы привлечения  частных предпринимателей, с помощью  концессий.

Важнейшей составляющей коммунальных услуг в таких развитых странах  как Финляндия и Франция являются информационные технологии. Сбор и  обработка информации, взаимодействие коммунальщиков с потребителями  и властными структурами происходит в автоматическом режиме. В целом  весь процесс личного взаимодействия потребителя и поставщика услуг  может проходить через интернет или другие информационные ресурсы. Так, например в Финляндии в процесс  автоматизации коммунальных услуг  в 2008 году было вложено около 7 миллиардов ЕВРО, или 3,5% ВВП.

Для анализа результатов  реформ в области коммунальных услуг  Франции и Финляндии разберем несколько цифр.

Во Франции, в 2008 году, по сравнению с 2000 тарифы на энергию, газ  и другие виды топлива. повысились в 4 раза, в Финляндии за этот же период тарифы выросли в 2,5 раза, что в  целом соответствует уровню инфляции и тенденциям на рынке энергоносителей.

Во Франции в 2000 году оплата коммунальных услуг составляла примерно 22% дохода средней семьи из четырех  человек, в Финляндии – 24%. В 2008 году эти показатели составляли 24 и 25% соответственно. В целом увеличение, как мы видим не существенно и находится в пределах инфляции. [13]

Количество объединений  собственников жилья (ОСЖ) во Франции  с 2000 по 2008 годы увеличилось в 1,6 раз, в Финляндии в 1,4 раза. Что свидетельствует  о том. что эти объединения  пользуются авторитетом у населения  и являются востребованным институтом предоставления коммунальных услуг. [12]

Основным положительным  моментом в практике предоставления коммунальных услуг во Франции и  Финляндии являются повсеместное распространение  объединений собственников жилья, опыт привлечения к управлению имуществом частных предпринимателей и повсеместное распространение информационных технологий в сфере коммунальных услуг. Важно  также повсеместное распространение  концессий и приватизации.

К основным негативным факторам в опыте предоставления коммунальных услуг Франции и Финляндии  относятся, прежде всего, чрезмерная, на наш взгляд, роль муниципалитетов. Это  негативный фактор, так как теоретически может привести к злоупотреблениям со стороны муниципальных чиновников.

В общем комплексе проблем  рыночных преобразований в странах  Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) жилищный сектор поначалу оказался на периферии реформ. С одной стороны, это объясняется тем, что все  внимание было сосредоточено на приоритетных задачах либерализации экономики, создании многоукладных форм собственности, рынка труда, капитала и прочих структур адекватных рынку. С другой - в ряде государств определенные изменения  в жилищном хозяйстве начали происходить  еще до перехода к рынку. Переход  к рыночной экономике вызвал во всех странах региона необходимость  существенного пересмотра жилищной политики. Реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) повсеместно стали  частью экономических преобразований, но конкретные пути их реализации зависели от финансовых возможностей и общего хода экономических реформ в данной стране. Вместе с тем есть черты, присущие всем постсоциалистическим странам: сдвиги в структуре источников финансирования жилищного строительства в пользу частного сектора; приватизация, реституция жилищ; изменения в механизмах содержания жилфонда и оплаты жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), а также в механизмах социальной защиты населения по предоставлению и содержанию жилищ.

В целом, можно отметить, что в Венгрии, Словакии и Польше большую роль играют аналоги российских ТСЖ – объединения собственников  жилья, которые носят названия жилищные кооперативы (Housing Cooperatives) в Венгрии  и Словакии; объединения совладельцев многоквартирных домов (ОСМД) в Польше.

Опишем систему ЖКХ  Венгрии, Словакии и Польши.

На пути реформ ЖКХ во всех странах встречаются трудности  и противоречия экономического и  морально-психологического характера. Наиболее болезненным для населения  оказался повсеместный рост тарифов  на оплату жилищно-коммунальных услуг. На первом этапе во многих государствах уровень тарифов все еще регулировался. Тем не менее, расходы на их оплату росли очень быстро, опережая общий  индекс потребительских цен и, хуже того, - увеличение доходов населения. В последние годы ситуация несколько  изменилась: рост тарифов замедлился, а в динамике реальных доходов  наметились положительные тенденции. Однако дореформенный уровень их достигнут далеко не везде и разрыв между тарифами и платежеспособностью  населения сохраняется.

Положение на рынке коммунальных услуг в странах ЦВЕ, имея некоторые  общие черты, в то же время заметно  различается. Например, в Венгрии  тарифы на энергию, газ и другие виды топлива за 1991-2001 гг. повысились в 14 раз, в Польше - в 18.5 раз, в дальнейшем рост был не такой большой и  в целом придерживался уровня среднегодовой инфляции. К 2008 году, по сравнению с 2001 годом указанные  выше тарифы увеличились в Польше – в 2,5 раза, в Венгрии в 2,8 раз.

В Словакии тарифы на коммунальные услуги росли не такими высокими темпами, как в других странах региона. В стране до сих пор существуют крупные дотации государства  предприятиям коммунальных услуг, благодаря  чему удается сдерживать рост тарифов.

Польша стала одной  из первых среди посткоммунистических стран, начавших кардинальную реформу  жилищно-коммунального хозяйства. За последние 15 лет ЖКХ страны успело приобрести признаки стабильности. У  поляков давно нет таких проблем, как, например, массовые неплатежи. Здесь  давно отработана система субсидий, тарифов, кредитов и льгот.

Наряду с сохранением  в Польше понятий муниципального, служебного и приватизированного жилья, в сфере обслуживания и содержания жилого фонда сегодня наиболее развиты  товарищества собственников жилья. Товарищество оплачивает все услуги (отопление, водоснабжение, электроэнергия и т.д.), а с неплательщиками  разбирается уже самостоятельно — максимальный срок неуплаты составляет, как правило, 3 месяца. Само же товарищество не связано ни с какими жэками-дезами и напрямую заключает договора с  местными фирмами на оказание услуг  по вывозке мусора, обслуживанию лифта  или ремонту водопроводных кранов. При всем этом тарифы на услуги не могут  быть произвольно завышены — они  утверждаются органами государственной  власти, однако даже в стоящих рядом  жилых домах могут отличаться друг от друга. При определении тарифа учитывается довольно широкий список критериев: конструкция здания, материал оконных и дверных проемов, крыша, возраст здания и многое другое.