Организация обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами и пути повышения ее эффективности

К правовым актам, регулирующим вопросы управления в области  жилищно-коммунального хозяйства можно отнести: законы Республики Беларусь «О государственных минимальных социальных стандартах», «О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг», Жилищный кодекс Республики Беларусь, Закон «О совместном домовладении», другие нормативные правовые акты.

Согласно Закону Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. N 405-З «О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг» под жилищно-коммунальной услугой понимается деятельность, направленная на поддержание и (или) восстановление надлежащего санитарного и (или) технического состояния жилых домов, жилых и вспомогательных помещений, придомовой территории, обеспечение их благоустроенности, комфортных и безопасных условий для проживания граждан.

Согласно ст. 11, закона Республики Беларусь «О государственных минимальных социальных стандартах», государственными минимальными социальными стандартами в области жилищно-коммунального обслуживания являются:

• перечень и объемы предоставляемых гражданам коммунальных услуг;
• максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату за пользование жилым помещением и оплату коммунальных услуг, а также на отчисления денежных средств на капитальный ремонт жилого дома в совокупном доходе семьи исходя из максимальной нормы предоставления общей площади жилого помещения социального пользования и нормативов потребления коммунальных услуг;
• уровень платежей граждан в процентах от стоимости предоставляемых коммунальных услуг.

Закон упорядочивает правовую основу отношений, складывающихся межу исполнителем и потребителем жилищно-коммунальных услуг, определяет их права и обязанности, ответственность, а также порядок  контроля качества предоставления услуг, условия определения и изменения  размера платы за их оказание при  невыполнении или некачественном выполнении услуги.

Перечень услуг, оказываемых  жилищно-коммунальными службами формируется  в соответствии с ОКРБ 015-2003 «Услуги населению» (Приложение А).

Бюджетными источниками  возмещения части расходов по жилищно-коммунальным услугам, оказываемым населению являются:

• субсидии на возмещение части затрат по себестоимости - в доле, расчетно определяемой в соответствии с Инструкцией о порядке планирования финансирования на очередной финансовый (бюджетный) год расходов организаций жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь за счет бюджетных ассигнований в части услуг, оказываемых населению по обслуживаемому организациями жилищно-коммунального хозяйства жилищному фонду, а также контроля за использованием бюджетных ассигнований, утвержденной постановлением Минфина, Минжилкоммунхоза и Минэкономики от 31.03.2004 № 57/9/92;
• субсидии на расходы организаций ЖКХ, не относимые на себестоимость оказываемых населению жилищно-коммунальных услуг, в порядке, определяемом названной Инструкцией.

Часть затрат также покрывается  перекрестным субсидированием (ситуация, при которой в целях снижения тарифов для населения часть  стоимости некоторых жилищно-коммунальных услуг из тарифа для населения  переносится в тарифы для промышленности и малого бизнеса). 

Цены на все виды коммунальных услуг должны быть экономически обоснованы и сформированы в соответствии с  Указом Президента Республики Беларусь от 19 мая 1999 г. №285 «О некоторых мерах  по стабилизации цен (тарифов) в Республике Беларусь, Инструкцией о порядке  формирования и применения цен и  тарифов, утвержденной постановлением Министерства экономики Республики Беларусь от 10 сентября 2008 г. №183, и Положением о порядке формирования цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги с учетом отраслевых особенностей, утвержденным постановлением Министерства жилищно-коммунального  хозяйства, Министерства экономики и Министерства финансов Республики Беларусь от 30 мая 2003 г. №15/119/88.

При анализе изменения  цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги следует учитывать также  и изменение доходов населения, так как рост цен на данный вид  услуг привязан к росту доходов (рисунок 1.1).

Рисунок 1.1 – Динамика денежных доходов населения и тарифов на жилищно-коммунальные услуги в Республике Беларусь (в процентах к январю предыдущего года)

На графике видно, что  в 2008 и 2009 годах рост среднедушевых  доходов населения и цен на жилищно-коммунальные услуги был приблизительно одинаков. Однако, в 2010-2012 гг. рост среднедушевых  доходов значительно превышал рост цен на ЖКУ. Это еще раз напоминает о социальной направленности государственного регулирования экономики в Республики Беларусь.

Несмотря на значительную разницу темпов роста доходов  населения и цен на жилищно-коммунальные услуги (на начало 2012 года 205 и 126 процентов  соответственно), она не существенно  повлияла на долю платежей за жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе «стандартной семьи» (для расчета принята «стандартная семья», состоящая из трех человек, при двух работающих, получающих среднюю по республике заработную плату). Динамику удельного веса платежей за жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе можно проследить на рисунке 1.2. [18]

Рисунок 1.2 – Динамика удельного веса платежей за жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе «стандартной семьи»

Немаловажным показателем  при анализе ценовой политики услуг ЖКХ является уровень возмещения экономических затрат на  оказание этих услуг (рисунок 2.3).[18]

Рисунок 1.3 – Динамика удельного веса платежей за жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе «стандартной семьи»

Большинством белорусских  исследователей жилищно-коммунальный комплекс на макро- и микроэкономическом уровне характеризуется как один из классических примеров естественной монополии  крупных государственных  предприятий. Действительно, на рынке  жилищно-коммунальных услуг отсутствуют  необходимые условия для развертывания  конкурентной борьбы в ее классическом понимании.

Значительную часть коммунального  комплекса составляет инженерное хозяйство, жестко привязывающее потребителей к производителям посредством водопроводных, газовых и электросетей. Поэтому  современные типы массового жилищного  строительства, а также общественных зданий исключают какую-либо иную форму  снабжения их сетевыми коммунальными  услугами, кроме как при помощи общих для всего здания систем тепло-, газо-, электроснабжения и водоотведения (канализации).

Другим не менее значительным препятствием для выхода на рынок  жилищно-коммунальных услуг новых  субъектов хозяйствования является экономический барьер. Во-первых, частный  капитал добровольно никогда  не станет вкладывать инвестиции в  сферу, в которой весьма сложно достигнуть даже простого воспроизводства. Вторая составляющая экономического барьера  – механизм занижения тарифов  на жилищно-коммунальные услуги для  населения без достаточных по объему и срокам мер компенсации  производителям возникающей разницы  из местных и республиканского бюджетов.

1.3 Зарубежный опыт предоставления жилищно-коммунальных услуг

Жилищное и коммунальное хозяйство представляет собой многоотраслевое  хозяйство, в котором переплетаются  все социально-экономические отношения  по жизнеобеспечению населения и  удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Основной особенностью жилищно-коммунальной системы  является огромная социальная роль данного  сектора экономики. Жилье и коммунальное обеспечение являются не только абсолютной общечеловеческой материальной потребностью, составляющей основу  его жизнедеятельности, но и обеспечивают нормальное функционирование человека – удовлетворение его физиологических  потребностей; хозяйственную  и профессиональную деятельность; общение, воспитание и  обучение детей; культурную и образовательную  деятельность. Любой потребительский  товар выполняет в той или  иной степени социальную функцию, но та социальная функция, которую осуществляет жилье, не присуща другим товарам  и материальным благам. Жилье обеспечивает сохранение физического существования человека и его воспроизводство в условиях влияния различных климатических факторов.

Совершенно очевидно, что  природа жилья и коммунальных услуг существенно отличается от других конкурентных сфер деятельности. Это обусловлено характерными свойствами жилищно-коммунальных услуг, среди  которых необходимо выделить следующие:

• Всеобщий и обязательный характер, поскольку в жилищных и коммунальных услугах в равной мере нуждаются представители всех социальных слоев, независимо от их материального достатка, причем объем потребления зависит не от цены услуги, а от процессов, на которые они используются.
• Неотложный характер, поскольку именно насущный и незаменимый характер жилищно-коммунальных услуг делает их общественным благом и требует, чтобы эти блага были равнодоступны всем, кто нуждается в них, независимо от их платежеспособности; именно общедоступность услуг – это главный показатель комфортности организации быта.
• Индивидуальный характер, проявляющий черты регулярности, периодичности и неравномерности во времени.
• Утилитарный характер потребления.
• Уникальность, обусловленная невзаимозаменяемостью.

Высокой уровень социальной ответственности предполагает высокую  политическую значимость жилищно-коммунального  хозяйства. Исключительная  социально-политическая значимость данного комплекса состоит  в том, что непродуманные экономические  действия в данной отрасли закономерно  влекут за собой снижение качества жизни и рост социальной напряженности. От нормального функционирования жилищно-коммунального  комплекса зависит не только жизнь  и здоровье граждан, но и экономическая  безопасность страны. Поэтому особого  внимания требует подготовка и работа коммунальных служб в осенне-зимний период. 

Не менее острым политическим моментом является непрерывный в  течение последних 15 лет реформирования ЖКХ рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Несмотря на социальную поддержку  малообеспеченных граждан, недовольство потребителей высокими ценами и низким качеством жилищно-коммунальных услуг  приводит к определенной социальной напряженности и является серьезным  дестабилизирующим экономическую  и политическую обстановку фактором.

Итак, подводя итог, можно  сделать вывод, что все вышеописанные  характерные признаки и особенности  жилищно-коммунального комплекса  обуславливают необходимость рассмотрения его как системного объекта и  использования системного подхода  при анализе данной системы жизнеобеспечения. Социальная миссия жилищно-коммунального  комплекса чрезвычайно важна, поскольку  данный комплекс выполняет многообразие функций и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность человека, т.е. реализацию его биофизических, хозяйственных, духовных и иных потребностей. Однако современное состояние жилищно-коммунального комплекса и существующие на сегодняшний день проблемы в данной сфере не позволяют в полной мере реализовывать данные социальные функции. Реформирование отраслей городского хозяйства, в которых существуют коммунальные предприятия, в зарубежных странах проходило в рамках общих программ приватизации публичной собственности. За последние годы правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши в рамках социально-экономических программ реформирования государственного сектора экономики проводили политику приватизации, считая при этом, что государственные предприятия — это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Поэтому гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы в частный сектор, приносящий доход на основе конкуренции. Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение предприятий, выкуп предприятий их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а также передача государственных и муниципальных предприятий в управление частным менеджерам. Таким образом, происходит приватизация управления и результатов деятельности. Именно в таком широком толковании и используется здесь термин "приватизация".

Существенной частью политики приватизации муниципальной собственности  является приватизация предприятий  жилищно-коммунальной сферы. Правительства  Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши сейчас ведут поиск путей  перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать  рыночные механизмы в целях улучшения  показателя "затраты — эффективность". Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и  многообразием форм, что обусловлено  особенностями самой отрасли.

Практика показывает, что  наиболее благоприятными направлениями  развития частного бизнеса в системе  муниципального хозяйства являются:

•  организации эксплуатации жилищного фонда;
•  бытовые, в том числе ремонтные услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;
•  выполнение уборочных работ, озеленение;
•  ремонт и содержание дорог.

В каждой стране имеются  свои отличительные особенности  приватизации муниципальных предприятий. Так во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные  отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В  области коммунальных услуг, которые  относятся к естественным монополиям, она проводилась по «остаточному» принципу. В целом, во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики. Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты. В Финляндии процесс перевода социального обслуживания населения и здравоохранения на внешний подряд, а также частичная приватизация коммунальных услуг развивается достаточно медленно. Венгрия и Польша, и Словакия, как бывшие страны социалистического лагеря, в которых рыночная экономика лишь выстраивается сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать для этого рыночные механизмы.

Процесс приватизации сферы  городских услуг иногда приводит к росту цен и тарифов, хотя при этом происходит улучшение качества услуг. Поэтому, например, во Франции  и Финляндии, а также частично в Венгрии, Словакии и Польше основной формой государственного регулирования  деятельности отраслей коммунального  хозяйства является регулирование цен (тарифов).