Инфляция и антиинфляционная политика

К середине 1998 г. обязательства федерального правительства по ГКО составили  уже 534,1 млрд. руб., а средств на их погашение не было, поскольку результат финансовых операций с ГКО-ОФЗ оказался отрицательным, принеся убыток бюджету в размере 39,8 млрд. руб., что составило 11,3% к объему эмиссии.

Общий же прямой ущерб от построенной  финансовой пирамиды ГКО-ОФЗ составил для бюджета более 400 млрд. руб. Помимо прямого ущерба российская практика заимствований на внутреннем финансовом рынке в период 1993-1998 гг. сопровождалась и косвенными потерями - народное хозяйство в целом и в том числе инвестиционный процесс, все целевые программы лишились потенциальных источников финансирования на огромную сумму, выведенную из реального оборота. Последние недели перед кризисом Министерство финансов РФ утратило возможность рефинансировать государственные долги за счет новых заимствований. Примерно два месяца практически все денежные доходы бюджета уходили на незапланированное погашение ГКО - каждую неделю от 3 до 6 млрд. руб. В связи с этим почти приостановилось финансирование бюджетной сферы, всех социальных программ, армии и т.д.

Для преодоления отрицательных  последствий от применения неэффективно построенной системы государственных заимствований сегодня необходимо последовательно проводить меры, связанные, во-первых, с реструктуризацией внутреннего долга, а во-вторых, с мониторингом государственных долговых обязательств и построением выверенной системы управления ими.

Работа по реструктуризации ГКО-ОФЗ была начата сразу же после августовского решения Правительства России о замораживании выплат по обязательствам со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. Общая сумма «замороженного» долга составила 265,3 млрд. руб. В декабре 1998 г. было достигнуто соглашение о замене первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных, чем прежде, условий обслуживания долга и сроков его погашения. Почти все внутренние держатели ГКО и около 90% держателей-нерезидентов согласились с предложенными им условиями реструктуризации. В 1999 г. работа по окончательному урегулированию государственной задолженности была продолжена.

Огромное значение для построения эффективной системы управления государственным долгом будет иметь  мониторинг государственных долговых обязательств. Он позволит обеспечить комплексный контроль за всеми видами долговых обязательств, создаст основу для поддержания разумных объемов и рациональной структуры государственного долга, причем не только на федеральном, но и региональном уровне. Одновременно с комплексом организационных мер, нацеленных на создание мониторинга, необходимо проводить работу по совершенствованию правовой базы функционирования долговых обязательств, и в частности, по уточнению отдельных положений Бюджетного кодекса, относящихся к государственным заимствованиям, государственным гарантиям и государственному долгу.

Некоторые правовые нормы, содержащиеся в Бюджетном кодексе, сегодня  уже не отвечают потребностям практики и должны быть откорректированы. В частности, учитывая печальный отечественный опыт, следует более четко определить права Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственных заимствований, пределы внутренних и внешних заимствований, основные принципы управления государственным долгом, механизм реструктуризации внутренних заимствований и т.д.

Глава № 3

3.1. Меры правительства и Банка России по контролю за инфляцией в 2006 г.

Разработанные правительством РФ и Банком России меры по борьбе с инфляцией можно разложить с точки зрения их краткосрочного и долгосрочного влияния на инфляцию. Предполагается, что в 2006 г. основное значение будет иметь наиболее четко сформулированная концепция контроля за повышением цен монополистов и тарифов на услуги ЖКХ, хотя в долгосрочной перспективе эффект, оказываемый этой мерой, является неопределенным. В связи с высокими ценами на топливо на внешних рынках и давлением монополистов как в газовой промышленности, так и в энергетике, а также в транспорте и ЖКХ повышение цен будет продолжаться. Изменения в акцизной политике окажут положительный эффект на замедление роста цен на бензин в январе, однако вслед за тем цены будут в большей степени определяться тенденцией на мировом рынке нефтепродуктов. Поскольку значительного повышения цен на топливо не намечается, то в 2006 г. рост цен на бензин, скорее всего, будет умеренным. Меры, направленные на регулирование роста предложения продовольственных товаров, коснутся прежде всего мясного рынка, но, с учетом воздействия "фактора куриного гриппа", снижение спроса на один вид продукта с большой вероятностью приведет к повышению спроса на другой. В результате общий эффект от их воздействия будет незначимым. Стимулирование конкуренции на продовольственных рынках может способствовать торможению цен, но скажется это, скорее всего, только в сентябре текущего года, когда сельхозпроизводители будут реализовывать свою продукцию. Кроме того, данные меры остаются в достаточно сильной зависимости от политики региональных, а не федеральных властей. Бюджетная политика, которая в текущем году будет характеризоваться увеличением расходов, может спровоцировать некоторое ускорение роста цен. Долгосрочный эффект от увеличения бюджетных расходов пока остается неопределенным, хотя в случае успеха инвестиционной политики и роста ВВП (при достаточно жесткой денежной политике) базовая инфляция будет оставаться умеренной. Безусловным является и антиинфляционный эффект от изменения политики пополнения Стабилизационного фонда в 2007 г., которая позволит нейтрализовать повышение цены отсечения в 27 долл./барр. в текущем году. Но в целом, повторим, результат от предполагаемых изменений в финансовой политике пока неочевиден. Среди направлений денежно-кредитной политики в краткосрочной перспективе наиболее вероятен антиинфляционный эффект от укрепления номинального курса рубля (при высоких ценах на нефть) (см. Приложение, таблица №6). Эта мера позволит повысить сберегательную активность населения в условиях сближения рублевых и валютных ставок. Прочие мероприятия по стимулированию сбережений могут оказать антиинфляционный эффект лишь в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Поскольку ориентация валютной политики Банка России на изменение курса евро к доллару (в рамках "валютной корзины") не позволяет достичь роста курса рубля настолько, чтобы повлиять на снижение темпа инфляции, для значимого укрепления рубля потребуются изменения в политике Банка России. Хотя не исключено, что, если приток иностранного капитала будет превышать его отток, укрепление рубля может произойти и спонтанно.

Таким образом, можно заключить, что в течение ближайшего года наиболее значимыми факторами воздействия на инфляцию будут сдерживание роста цен монополистов и укрепление курса рубля. Тогда как ослабление бюджетной политики может поставить под вопрос понижательную динамику инфляции.

3.2.Тарифная политика в 2006 г.

Наиболее значимым в 2006 г. может оказаться эффект ограничения роста тарифов естественных монополий и тарифов на услуги ЖКХ. По нашим оценкам, при соблюдении региональными властями предельных тарифов повышения цен на услуги ЖКХ их рост в текущем году должен стабилизироваться на уровне 17%. При вероятных отклонениях фактических темпов роста цен на электроэнергию и отопление от их предельных значений темп роста цен на услуги ЖКХ вполне может остаться в пределах 20%, а в целом рост платных услуг — составить 17–18%. В этих условиях инфляция, по нашей оценке, окажется чуть выше 10%. (см. Приложение, таблица №7)

В то же время относительно тенденции роста цен на регулируемые платные услуги в долгосрочной перспективе сохраняется неопределенность. Давление монополий в направлении дальнейшего роста тарифов, в условиях высоких цен на топливо на мировых рынках, скорее всего сохранится. Раньше и монополии, и правительство ориентировались здесь на долгосрочный уровень цен в 20 долл./барр., который вряд ли соответствует текущим ожиданиям экономических агентов — длительный период повышательной динамики на нефтяном рынке формирует ожидания более высокого среднесрочного уровня цен — 30–35 долл./барр. И если при среднем ожидаемом уровне цен на нефть в 20 долл./барр. "Газпром" ориентировался на рост цен на газ до 40 долл./тыс. куб. м, то в условиях повышения цен на топливо на мировых рынках нынешний ориентир газового монополиста составляет примерно 60 долл./тыс. куб. м. Средние текущие цены реализации газа остаются ниже этого уровня примерно на 30%. Если взять за вероятный ориентир роста цен на газ сближение "внутренних" цен на него с соответствующим уровнем в других странах с учетом ППС, то увеличение цен может быть и больше. По нашей оценке, в 2005 г., с учетом разницы в ППС между Россией и США, цены на газ в РФ для предприятий были ниже в 2.6 раза, а для населения — в 5.6 раза (см. Приложение, таблица №8). Несколько лучше в этом смысле обстоят дела в электроэнергетике, поскольку здесь цены, с учетом ППС, для отечественных предприятий уже близки к соответствующему уровню цен в США, а соответствующий разрыв в ценах для населения составляет около 30%. В предлагаемых правительством мерах эта проблема осталась за рамками обсуждения. И если в 2006 г., скорее всего, правительство будет достаточно жестко контролировать повышение цен на газ, то в долгосрочной перспективе неопределенность относительно роста тарифов в данной сфере остается. Хотя нельзя исключить, что жесткость тарифной политики может сохраниться до завершения очередного выборного цикла в 2008 г.

3.3.Денежная и валютная политика в 2006 г.

Достаточно низкий уровень базовой инфляции в 2005 г. (3–4%, что является самым низким показателем для постсоветского периода) ставит под сомнение возможность дальнейшего активного использования механизмов денежно-кредитной политики в качестве антиинфляционного инструмента. Отрицательные реальные процентные ставки по рублевым инструментам (в последние два года — на уровне -6–7%) не стимулируют сберегательную активность. Склонность к сбережениям после августа 1998 г. колеблется около значения 5% (за исключением периода банковского кризиса 2004 года). Сохранение на протяжении последних трех лет существенных темпов роста цен формирует высокие инфляционные ожидания. По нашим оценкам, инфляционные ожидания носят инерционный характер и превышение темпами инфляции установленных ориентиров приводит к "автоматическому" росту ожидаемой инфляции и сохранению высокой склонности к потреблению. Возможно ли за счет ожиданий значительной прибыли на рынке капитала стимулировать сберегательную активность, пока остается неясным. Кроме того, политика Банка России концентрируется на денежном и кредитном рынках, а не на рынке капитала, где деятельность банков по-прежнему законодательно ограниченна. В этих условиях наиболее значимыми в краткосрочной перспективе могут оказаться меры по стимулированию банковских сбережений; хотя не стоит забывать и об усилении кредитной деятельности банков в работе с населением, которая в ближайший период может оказать на сберегательную активность прямо противоположный эффект. Влияние денежной политики Банка России на стимулирование сбережений оказывается более значимым для высокодоходных слоев населения. Численность сберегательно-активного населения, а также характер его предпочтений в данной области пока остаются за рамками официальной статистики. Поскольку инфляционное воздействие роста цен на платные услуги для высокодоходных категорий граждан ниже, чем для прочих, то и инфляция здесь более низка. Росстат разделяет население в соответствии с уровнем подушевого дохода на десять групп. К активно сберегающим категориям населения можно в полной мере отнести население девятой и десятой групп данной классификации, которые, по нашей оценке, получали в 2005 г. доходы, близкие к среднему уровню. Эти категории населения могут позволить себе сбережения в размере 1–2 тыс. руб. в месяц на одного члена семьи. При этом 68% сбережений приходится на 15% населения, у которых средний объем сбережений на одного члена семьи составляет около 20 тыс. руб., или около 240 тыс. руб. в год. В таких условиях на рост сберегательной активности населения вполне может оказать влияние повышение гарантированной суммы по депозитам в банках, участвующих в системе страхования вкладов, до 200 тыс. руб. Для стимулирования сбережений в банковском секторе важно сохранение стабильного курса рубля и ставок по рублевым срочным депозитам. В последние три года укрепление курса рубля способствовало значительной "девалютизации" депозитов: отношение объема валютных депозитов к безналичным деньгам снизилось с 40% в сентябре 1998 г. до 24–25% в конце прошлого года. При этом разрыв между средней ставкой по депозитам (без учета депозитов до востребования) и уровнем инфляции для сберегающей десятой группы населения уменьшался. В условиях "привязки" курса рубля к динамике "евродоллар" Банк России в своей курсовой политике ориентируется на изменение соотношения валют на мировом рынке. В прошлом году средний курс евро к доллару снизился на 1% (год назад — на 9.9%), в результате чего темп укрепления рубля к доллару замедлился — средний курс укрепился всего на 1.7% (год назад — на 6.1%), а курс "декабрь к декабрю" снизился на 3.7% (против роста на 7% год назад), и, таким образом, тенденция к дальнейшему номинальному укреплению курса рубля оказалась под вопросом (см. Приложение №9). Следствием этих процессов явилось замедление темпов "девалютизации" депозитов: отношение объема валютных депозитов к безналичным деньгам в течение всего года оставалось на уровне 24–25% (такое же соотношение имело место и в 1997 г.). Курсовая динамика может повлиять на дальнейшую "девалютизацию" депозитов и нейтрализовать негативное воздействие роста ставок по долларовым депозитам.

Однако основной целью укрепления курса рубля в 2006 г. должно стать противодействие росту инфляции для сберегающей группы населения. По оценке, для стабилизации инфляции для этой категории потребителей на уровне 8.5% может потребоваться 5%-ное укрепление среднего номинального курса.

3.4.Бюджетная политика в 2006 г.

Для оценки влияния на инфляцию бюджетной политики было рассмотрено влияние на темпы роста цен вариации распределения увеличения бюджетных расходов на текущие и инвестиционные — в рамках соответствующих сценариев высоких (50 долл./барр. в 2006 г. и 45 долл./барр. в 2007 г.) и умеренных (40 долл./барр. в 2006 г. и 35 долл./барр. в 2007 г. — сценарий «МЭРТ-2») цен на нефть.

Реализация прогноза умеренных цен на нефть, на основании которого рассчитаны параметры бюджета-2006, не оставляет возможности для осуществления дополнительных расходов без увеличения цены отсечения. Однако в случае реализации сценария высоких цен, который с учетом конъюнктуры, складывающейся на мировом рынке в начале 2006 г., становится наиболее вероятным, объем дополнительных доходов федерального бюджета в 2006 г. составит около 530 млрд. руб. Из этих доходов 280 млрд. руб. будут подлежать перечислению в Стабилизационный фонд, а остальная сумма может быть направлена на дополнительные по сравнению с планом расходы, что, учитывая складывающиеся в бюджетной политике тенденции, весьма вероятно.

Использование дополнительных доходов бюджета в 2006 г. на финансирование текущих расходов, по оценке, приведет к повышению инфляции на 0.5–0.6%, а на инвестиционные цели — на 0.2–0.3%. Таким образом, при том что инфляция в 10% в базовом сценарии на 2006 г. весьма вероятна, фактор дальнейшего увеличения бюджетных расходов, особенно на текущие цели, может поставить под угрозу сохранение понижательного тренда инфляции.

Предлагаемое Минфином изменение в 2007 г. правил формирования Стабфонда, по сути означает, что только поступления в бюджет от доходов, не связанных напрямую с ценами на нефть и газ, включая экспортные пошлины и НДПИ на нефть, могут использоваться для финансирования расходов бюджета. В случае реализации сценария, предусматривающего снижение в 2007 г. среднегодовой цены на нефть до 35 долл./барр. («МЭРТ-2»), объем экспортных пошлин на нефтепродукты, и газ составит 388 млрд. руб. Дополнительное изъятие в Стабфонд средств от экспортных пошлин на нефтепродукты и газ будет равнозначно снижению цены отсечения с 27 до 19–20 долл./барр., т.е. до уровня, применявшегося в 2004–2005 гг. Перечисление в Стабфонд доходов от экспортных пошлин на газ и нефтепродукты существенно сузит возможности бюджета по финансированию непроцентных расходов как в сценарии высоких, так и умеренных цен на нефть. По нашей оценке, в обоих сценариях объем непроцентных расходов в 2007 г., которые могут быть профинансированы бюджетом, составляет менее 16% ВВП (см. Приложение, таблица №10). Это означает, что профинансировать уже утвержденный рост социальных обязательств бюджета можно будет, только сократив остальные расходы¹ — или перейдя к дефицитному бюджету без учета Стабфонда. Соответственно, возможный антиинфляционный эффект этой меры будет «оплачен» либо разбалансированностью бюджета, либо ростом социальной напряженности.