Инфляция и антиинфляционная политика

Прежде всего приходится констатировать, что Россия в сложных условиях переходной экономики не сумела целенаправленно и успешно управлять бюджетным дефицитом, превратившимся в 90-е годы в важнейший фактор дестабилизации финансового положения страны, источник перманентно обостряющейся инфляции. Чрезмерное расширение практики дефицитного финансирования государственных расходов, неумение выработать эффективные меры борьбы с постоянным наращиванием бюджетного дефицита вполне логично привели к обострению финансового кризиса в августе 1998 г. Его бы не случилось, если бы в сочетании с другими мерами отечественная наука вооружила практиков реальным анализом причин бюджетных дефицитов и адекватными методами борьбы с ними, а управленцы не оказались в плену теоретических концепций, не соответствующих реалиям российской действительности. К сожалению, ни мировая практика, ни собственный опыт дефицитного финансирования государственных расходов не были своевременно проанализированы, а потому из них не были извлечены необходимые уроки.

Между тем мировая практика с  полным основанием позволяет утверждать, что нет в мире государства, которое бы в те или иные периоды своей истории не сталкивалось с бюджетным дефицитом. Однако последний не обязательно приводит к раскручиванию инфляционной спирали, поскольку далеко не любой дефицит бюджета является катализатором инфляционного процесса. Зато любое государство, испытывающее финансовые затруднения, всегда идет на то, чтобы составлять и исполнять свой бюджет с превышением расходов над доходами. Такое превышение бюджетных расходов над доходами было реальностью и в условиях Советского Союза. Другое дело, что Советская власть официально вплоть до 1989 г. не признавала бюджетный дефицит, считая «бездефицитность» государственного бюджета СССР своеобразным символом преимуществ социалистического строя. Для «подтверждения» бездефицитности государственного бюджета СССР использовались различные приемы и методы, вплоть до финансового фокусничества, когда с помощью «оригинально» построенной бюджетной классификации удавалось отнести поступления по государственным займам в разряд «доходов от социалистического хозяйства».

Технология сокрытия бюджетного дефицита оправдывала себя до тех пор, пока экономика страны функционировала  без больших сбоев и с помощью административно-командной системы достигался определенный уровень ее эффективности. Но как только прежние методы руководства экономикой перестали обеспечивать нормальное соотношение между бюджетными доходами и расходами, так сразу болезнь экономики, ее финансовое нездоровье вышли наружу, проявив себя через огромный рост бюджетного дефицита. По итогам 1991 г. дефицит государственного бюджета СССР достиг почти 20% ВВП.

Признавая, что бюджетный дефицит - это финансовое явление, не относящееся к разряду исключительных, чрезвычайных событий, необходимо тем не менее подчеркнуть, что качество самого бюджетного дефицита может быть различным. В зависимости от причин образования различают:

• антикризисный дефицит, связанный с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики; он отражает процессы государственного регулирования экономики, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства;

•  чрезвычайный дефицит, возникающий в результате чрезвычайных обстоятельств (войны, крупные стихийные бедствия и т.п.), когда обычных резервов государства не хватает для ликвидации последствий нанесенного ущерба и приходится прибегать к источникам особого рода;

• посткризисный дефицит, отражающий кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

Качество дефицита должно непременно учитываться и существенно сказываться на методах управления им. Если в первом случае бюджетный дефицит следует рассматривать как действенный инструмент финансового регулирования экономики, во втором - как объективно обусловленное, преходящее явление, связанное с разработкой и реализацией чрезвычайных мер, то в третьем - как исключительно тревожный факт, требующий принятия не только срочных и действенных экономических мер (по финансовому оздоровлению хозяйства, стабилизации экономики и т. п.), но и соответствующих политических решений.

При выработке методов управления бюджетным дефицитом следует  обязательно учитывать также  его количественные параметры; последние не должны выходить за пределы допустимых границ, определяемых индивидуально для каждой страны. На величину предельно допустимого бюджетного дефицита влияют такие факторы, как масштабы и уровень развития экономики страны, ее экспортные возможности, особенности в методах управления хозяйством и др. Не случайно мировая практика свидетельствует, что уровень дефицита государственных бюджетов по отношению к ВВП существенно различается по разным странам: например, в период с 1985 г. но 1994 г. он колебался в следующих пределах: от 0,1 до 3,3% в ФРГ; 0,3 - 1,5% в Китае; 0,8 - 3,5% в Японии; 2,9 - 5,4% в США; до 1,2 - 7,9% в Великобритании и 9,0 - 12,6% в Италии[8.113-117].

В России в период 90-х годов произошел  резкий скачок дефицита по всем видам бюджетов, отразившийся на показателях и федерального и консолидированного бюджетов. Особенно хорошо это видно из данных о дефиците, рассчитанных по методологии Международного Валютного Фонда (см. приложение, табл. 1).

По отношению к реальному объему ВВП дефицит федерального бюджета, рассчитанный по методологии МВФ, составлял в 1992 г. 28,8%, а не 3,0%, указанные в официальных данных Госкомстата РФ; в 1994 г. 15,5% к ВВП, в 1996 г. - 13,1%, в 1997 г. - 10,9%. Основными причинами такого резкого скачка бюджетного дефицита в начале 90-х годов явились:

•  существенное сокращение объемов  производства и низкая его эффективность, усугубленная малой результативностью  внешнеэкономических связей;

•  рост бюджетных  расходов при значительном снижении бюджетного потенциала страны, что повлекло за собой жизнь всего общества не по средствам;

• неэффективный бюджетный механизм, не позволивший государству использовать его для развития экономики и социальной сферы, для обеспечения рационального и экономного расходования бюджетных средств в изменившихся условиях хозяйствования.

За семь лет реформ удельный вес  России в мировом валовом продукте снизился с 5 до 1,5%, а в расчете  на душу населения производство валового продукта составляет теперь менее 2/3 мирового уровня[5.201]. Доля финансовых ресурсов, проходящих через федеральный бюджет России, упала до рекордно низкого уровня - 15,7% к ВВП в 1997 г[12.7,297], 14,3% к ВВП в 1999 г. (утверждено), а по абсолютной величине сопоставима с бюджетом американского города Нью-Йорка. Между тем в странах с развитой рыночной экономикой через федеральный (центральный) бюджет перераспределяется гораздо большая доля финансовых ресурсов: в США и Канаде - 24,6% к объему ВВП, в Японии - 25,4% к ВВП, в Швеции - 45,8% к ВВП[6.89].

В результате беспрецедентного спада общественного производства - более чем на 50%, низкого уровня мобилизации в бюджет налоговых доходов - в два раза меньшего, чем в развитых странах Запада, Россия до крайности истощила свой бюджетный потенциал, который составляет в настоящее время не более 3-4% от бюджетного потенциала США[5.246].

Несмотря на катастрофическое снижение бюджетного потенциала, Россия продолжала жить лучше, чем позволяло состояние ее экономики, наращивая ускоренными темпами государственный долг. Уже к 1996 г. в России сформировался долговой тип экономики, когда долги носят не локальный, а глобальный характер, постоянно увеличиваются, в том числе по объему просроченных платежей, а суммы, расходуемые на обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга, приближаются по своему размеру к величине новых заимствований.

В качестве примера можно сослаться  на сферу внешних заимствований, по которой уже в 1997 г. предполагалось получить международных кредитов на сумму 9,2 млрд долл., а в расходную  часть федерального бюджета закладывались затраты на оплату долгов в том же размере 9,2 млрд долл[7]. Другими словами, все, что Российское правительство должно было получить извне, целиком должно было уйти на оплату прошлых долгов. Схожая ситуация складывалась и в области внутреннего государственного долга. Динамика государственного долга федерального правительства хорошо видна из следующих данных (см. Приложение, табл. 2).

Систематическое увеличение внутренних и внешних заимствований привело к значительному росту государственного долга федерального правительства России: внутреннего - с 8,3 млрд. руб. в 1992 г. до 506 млрд. руб. к июлю 1998 г.; внешнего - с 83,6 млрд. долл. в 1992 г. до 136,3 млрд. долл. к июлю 1998 г. Конечно, в самом факте государственных заимствований, особенно производимых на благоприятных для заемщика условиях, нет ничего страшного; все страны мира делают долги, используя полученные займы для финансирования необходимых затрат, не покрываемых бюджетными доходами. Вопрос в том, для чего, на каких условиях и в какой форме осуществляются заимствования, каких размеров достигают, как используются, кто и когда должен их погашать.

К сожалению, на протяжении всего периода  реформ Россия прибегала к заимствованиям с целью латания бюджетных  дыр, а также для поддержания  завышенного курса рубля. Средства, полученные на финансовых рынках и у международных финансовых организаций, России использовала не на структурную перестройку экономики, не на инвестиционные цели, а на потребительские нужды. Достигаемое с помощью государственных заимствований экономическое равновесие в этих условиях было крайне неустойчивым и противоречивым по своим последствиям, поскольку базировалось не на укреплении реального сектора экономики, не на подлинной финансовой стабилизации, а на подавлении инфляции любыми методами вплоть до невыплат заработной платы, в том числе и работникам бюджетной сферы, наращивания неплатежей, хронического бюджетного недофинансирования.

Положение усугублялось еще тем, что  значительные средства, в том числе  полученные от международных финансовых организаций, использовались порой неэкономно, а иногда – и не по целевому назначению. К примеру, так случилось с целевыми кредитами Всемирного банка, предназначенными на реструктуризацию российской угольной промышленности – два транша этого кредита, полученные Россией в 1996 – 1997 гг., были использованы не по назначению.

Следует сказать и о том, что  качество управления структурой государственного долга было на редкость низким –  вместо ускорения сокращения валютных обязательств, диктуемого приближающейся неизбежной девальвацией рубля, российское правительство в 1997 -1998 гг. проводило политику, на целенную на замещение долговых инструментов, номинированных в рублях, инструментами, номинированными в валюте. Только за один 1998 г. Россия получила иностранных кредитов почти на 10 млрд. долл., из которых около 75% приходилось на долю международных финансовых институтов, а остальные 25% были получены за счет размещения 4 выпусков валютных еврооблигаций. Кроме того, иностранные участники рынка Государственные Краткосрочные Облигации – Общефедерального Займа приобрели долгосрочные валютные облигации примерно на 400 млн. долл. В результате такой политики, не адекватной складывающейся в мире финансовой ситуации и противоречащей интересам России, внешний долг страны только за 8 месяцев 1998 г. Увеличился на 18,5 млрд. долл., а последовавшая затем девальвация рубля увеличила государственный долг, номинированный в иностранной валюте, более чем в трое, а весь государственный – почти вдвое.

Стремление России подавить инфляцию и добиться финансовой стабилизации сопровождалось уже в самом начале проведения рыночных реформ принятием правильного решения о необходимости использовать для покрытия бюджетного дефицита лишь неинфляционные источники финансирования; в результате с 1995 г. было прекращено прямое кредитование Правительства РФ Центральным банком РФ, а государственные заимствования на внутреннем финансовом рынке все в большей степени стали осуществляться путем выпуска ГКО-ОФЗ. Из данных, приведенных в таблице 2 в приложении, видно, что в структуре государственного внутреннего долга доля ГКО-ОФЗ поднялась с 1,3% в 1993 г. до 86,2% в июле 1998 г., т. е. увеличилась более чем в 66 раз; не говоря уже об абсолютных размерах государственных заимствований с помощью ГКО-ОФЗ, которые поднялись с 200 млн. руб. в 1993 г. до 436 млрд. руб. в июле 1998 г.

К сожалению, ни полный отказ от прямых кредитов Центрального банка РФ, ни чрезмерно широкая сфера применения таких рыночных инструментов, какими являются ГКО-ОФЗ, не могут однозначно оцениваться как достаточная преграда на пути инфляции. При определенных условиях забвение одного инструмента и слишком широкая сфера использования другого может вызвать всплеск инфляции, что и продемонстрировали события августа 1998 г. Отрицательные последствия, к которым привела сложившаяся практика государственных внутренних заимствований в период 1995-1998 гг., заключались в следующем:

•  происходила перекачка ссудного фонда в бюджет, результатом которой было поглощение значительной части кредитных ресурсов финансовым кругооборотом, а в итоге - нехватка средств для инвестирования в реальный сектор экономики, фактическое воспроизводство стагнации. К примеру, в 1997 г. рынок ГКО-ОФЗ оттянул на себя из ссудного фонда 384,9 млрд. руб., тогда как кредитные организации предоставили хозяйствам и населению кредитов (без долгосрочных кредитов на финансирование инвестиций в основные фонды) на сумму 275,9 млрд. руб., в том числе долгосрочных -10,2 млрд. руб.;

•  эмиссия государственных  ценных бумаг под сверхвысокие проценты и в основном на короткий срок не могла обеспечить кардинального  решения проблемы бюджетного дефицита, но зато породила финансовую пирамиду, которая автоматически воспроизводилась расходной частью бюджета;

• допуск нерезидентов на внутренний финансовый рынок (путем их подключения к операциям с ГКО) значительно увеличивал зависимость России от внешних кредиторов, усиливая реальную угрозу долгового кризиса в случае дестабилизации ситуации на международных финансовых рынках. Поэтому девальвация рубля и удвоение государственного долга после августовских событий 1998 г. явились вполне логичным финалом низкого качества управления структурой государственного долга;