Государственный долг и его функции в современной рыночной экономике

  Кроме того, правительство, добывая необходимые ему суммы путем увеличения налогов, может столкнуться с разного рода политическими проблемами. Если долг велик, то следовательно, и процентные платежи являются достаточно высокими. Однако, именно из-за того, что процентные платежи высоки, правительство, вынуждено прибегать к новым займам, а это означает дальнейшее нарастание государственного долга.

  В действительности существует альтернативный источник финансирования: для финансирования бюджетного дефицита правительство может просто начать печатать деньги. Вероятно, именно возможность того, что огромный государственный долг и ставший привычным дефицит бюджета в конечном счете приведут к печати дополнительного количества денег, а следовательно, к инфляции, и является основной причиной широко распространенных страхов по поводу существования бюджетного дефицита.

 Однако, между государственным  долгом, бюджетным дефицитом и  миссией дополнительного количества  денег не существует автоматической  связи. Правительство может в  течении длительного времени  иметь дефицит государственного  бюджета, не сталкиваясь с серьезными  проблемами. А при условии, что  дефицит будет небольшим, его  можно сохранять практически  постоянно. Если бюджетный дефицит  достаточно мал, то величина  государственного долга относительно  объема ВНП может даже уменьшаться,  несмотря на факт наличия дефицита  бюджета. Причина заключается  в том, что если в экономике  страны существует устойчивый  рост долгов, то государственный  долг может также расти, не  выходя за пределы допустимой  границы. И только тогда, когда  дефицит становится настолько  велик, что рост государственного  долга будет значительно опережать  рост доходов. В экономике возможен  определенный ряд проблем. 

Количественная оценка бюджетного дефицита и долга объективно усложняется  следующими факторами:

1) Обычно при оценке  величины государственных расходов  не учитывается амортизация в  государственном секторе экономики,  что приводит к объективному  завышению размеров бюджетного  дефицита и государственного  долга.

2) Важная статья государственных  расходов - обслуживание задолженности,  то есть выплата процентов  по ней и постепенное погашение  основной суммы долга (амортизация  долга).

3) При оценках дефицита  государственного бюджета на  макроэкономическом уровне, как  правило, не учитывается состояние  бюджетов субъектов (областей) данного  государства, которые могут иметь  излишки. Нередко местные органы  власти целенаправленно искажают  статистическую информацию о  состоянии местных бюджетов, чтобы  снизить налоговые отчисления  в федеральный бюджет. Эта закономерность  характерна практически для всех  переходных экономик, в которых  наметилась тенденция к фискальной  децентрализации. В итоге при  оценке дефицита федерального  бюджета происходит завышение.

4) Наряду с измеряемым (официальным) дефицитом государственного  бюджета как в индустриальных, так и в переходных экономиках, в том числе и в России, существует  его скрытый дефицит, обусловленный  квазифискальной (квазибюджетной) деятельностью  Центрального Банка, а также  государственных предприятий и  коммерческих банков.

К числу квазифискальных  операций относятся:

 а) финансирование  государственными предприятиями  избыточной занятости и выплата  ставок заработной платы выше  рыночных за счет банковских  ссуд или путем накопления  взаимной задолженности;

 б) накопление в  коммерческих банках, отделившихся  на начальных стадиях экономических  реформ от Центрального Банка,  большого портфеля недействующих  ссуд (просроченных долговых обязательств  госпредприятий, льготных кредитов  домашним хозяйствам, фирмам и  т.д.) Эти кредиты выплачивают,  в основном, за счет льготных  кредитов ЦБ, причем портфели "плохих  долгов" в переходных экономиках  весьма значительны;

 в) финансирование  ЦБ (в переходных экономиках) убытков  от мероприятий по стабилизации  обменного курса валюты, беспроцентных  и льготных кредитов правительству  (на закупки пшеницы, риса, кофе  и т.д.) и кредитов рефинансирования  коммерческим банкам на обслуживание  недейст­вующих ссуд, а также  рефинансирование ЦБ сельскохозяйственных, промышленных и жилищных программ  по льготным ставкам и т.д.

Скрытый дефицит бюджета  занижает величину фактического бюджетного дефицита и государственного долга, что нередко делается целенаправленно (например, перед выборами), а также  в рамках "жесткого" курса правительства  на ежегодно сбалансированный бюджет.

  Таким образом, абсолютные размеры бюджетного дефицита и государственного долга не могут служить надежными макроэкономическими показателями, тем более, что задолженность обычно увеличивается по мере роста ВНП. Поэтому целесообразно использовать относительные показа­тели задолженности.

1.2. Причины возникновения,  структура госдолга и проблемы  его обслуживания

Государственный долг - это  задолженность, накопившаяся у правительства  в результате заимствования денег  для финансирования предшествующих бюджетных дефицитов. Государственный  долг равен сумме прошлых бюджетных дефицитов, минус бюджетные излишки.

Бюджетный дефицит и государственный  долг тесно связаны, так, как, во-первых, государственный заем - важный источник покрытия бюджетного дефицита, во-вторых, определить, насколько опасен тот  или иной размер дефицита, невозможно без анализа величины государственного долга. С другой стороны, для оценки государственного долга необходимо исследование роста бюджетного дефицита.

Причинами возникновения  государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. Например, во время  войны надо переориентировать большую  часть ресурсов на производство военной  продукции, что требует значительных государственных расходов, как требует  их и содержание армии. Имеется три  варианта финансирования: увеличение налогов, выпуск денег и дефицитное финансирование. Рост налогообложения  приводит в подрыву трудовых стимулов, выпуск денег создает инфляционное давление, следовательно, большая часть  военных расходов финансируется  за счет продажи обязательств населению. Другой источник государственного долга - это спады. В периоды, когда национальный доход сокращается, или не может  увеличиваться, налоговые поступления  автоматически сокращаются и  приводят к бюджетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга - политические интересы, приводящие к увеличению правительственных  расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита. Превышение государственного долга над ВВП более чем в 2,5 раза считается опасным для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения.

Государственный долг подразделяется на внутренний, внешний и частные, а также на краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 до 5 лет) и долгосрочный (свыше 5 лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходится выплачивать основную сумму с высокими процентами.

Государственные органы стараются  консолидировать краткосрочную  и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату  основной суммы и ограничиваясь  ежегодной выплатой процентов. В  ряде стран существуют специальные  управления государственным долгом при министерстве финансов, которые  занимаются погашением и консолидацией  старых долгов, а также привлечения  новых заемных средств.

Внутренний государственный  долг - это сумма задолженности  по выпущенным и ценным непогашенным государственным бумагам, размещенным  на территории Российской Федерации, включая  затраты на погашение и выплату  крупного дохода. Число видов государственного внутреннего долга с 1997г. увеличилась  в 1,5 раза, в основном за счет не рыночных инструментов. В 1996г. внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию данного вида долга с начала 1996г. фактически не учитывается в составе  расходов федерального бюджета, казначейство сальдирует все обороты рынка  ГКО, включая выручку от новых  выпусков и суммы, направляемые на погашение  старых.

  Облигации - наиболее распространенный вид ценных бумаг. Она представляет собой государственное долговое обязательство и дает право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратную сумму с процентами. Облигации - долговые обязательства государства, органов местного самоуправления и организаций, выпускаемые обычно большими партиями. Они являются свидетельством того, что выпустивший их орган является должником и обязуется выплачивать владельцу облигации в течение определенного времени проценты по ней, а по наступлению срока выплаты - погасить свой долг перед владельцем облигации. В любом случае облигация представляет собой долг, а ее держатель является кредитором (а не совладельцем, как акционер). По российскому законодательству облигация ценная эмиссионная бумага, закрепляющая право держателя этой бумаги на получение от эмитента облигации в предусмотренный срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости.

Задолженность по государственным  займам, в которых государство  является заемщиком, включается в сумму  государственного долга страны.

Статья 75 Конституции РФ подчеркивает, что государственные  займы выпускаются в порядке, определяемом Федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

  В последние годы на рынке ценных бумаг основная роль отводится государственным облигациям, эмитентом которых выступает правительственный орган - Министерство финансов РФ. Наиболее распространенными среди государственных облигаций являются государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО) и государственного сберегательного займа РФ.

  Внешний государственный долг - это задолженность перед иностранцами, он предполагает утечку ресурсов из страны-должника и сужает тем самым возможности потребления и инвестирования в национальной экономике.

В 1991 году после распада  СССР сначала предполагалось, что  каждое

из государств будет нести  свою долю ответственности по внешнему долгу(союзный долг тогда оценивался в 108 миллиардов Однако получилось так, что только Россия смогла обслуживать  свои обязательства по внешним долгам. Поэтому вскоре договорились, что  Россия примет на себя долги всех бывших республик СССР в обмен на их отказ  от причитающейся доли активов. Подобное решение стоило дорого, но позволило  сохранить свои позиции на внешних  финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру, обеспечило доверие потенциальных  партнеров. Переговоры с Лондонским клубом о долгосрочной реструктуризации долгов СССР коммерческим банкам Россия вела с декабря 1992 года. Первоначально  прогрессу переговоров препятствовала позиция банков-кредиторов, настаивавших на отказе России от государственного иммунитета (это означало, что взыскания  кредиторов могли быть обращены на активы СССР или России за рубежом). Осенью 1994 года на сессии МВФ в Мадриде  стороны нашли компромисс, договорившись, что должником перед Лондонским клубом будет выступать Внешэкономбанк. На время переговоров банки-кредиторы  предоставляли Внешэкономбанку  отсрочки платежей. В ноябре 1995 года во Франкфурте-на-Майне правительство  РФ и члены Банковского консультативного комитета Лондонского клуба подписали  Меморандум о согласованных принципах  глобальной реструктуризации долга  бывшего СССР клубу на общую сумму 32,3 млрд долларов, включая проценты сроком на 25 лет с семилетним льготным периодом. Предметом соглашения с  Лондонским клубом является задолженность  бывшего СССР частным банкам по кредитам, не застрахованным и не гарантированным  государственными компаниями, заключенными до 31 декабря 1991 года Сумма основного  долга составляет 24 млрд долларов, процентные платежи - 8,3 млрд долларов. Сумма долга  будет разбита на две части. Основной долг планируется оформить в ценные бездокументарные бумаги, а проценты по нему - в бумажные процентные облигации. Предусмотрено обращение этих облигаций, как в России, так и за ее пределами.

 Внешний долг является  предметом особого внимания. Если  платежи по нему составляют  значительную часть поступлений  от внешнеэкономической деятельности  страны, например 20-30 %, то привлекать  новые займы из-за рубежа становится  трудно. Их предоставляют неохотно  и под более высокие проценты  с требованием залогов или  особых поручительств. В некоторых  развивающихся и среднеразвитых  странах ежегодные обязательства  выплаты по займам превышают  все поступления от внешнеэкономической  деятельности.

  Обычно правительства стран-дебиторов принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Для этого можно использовать несколько путей:

1) Традиционный путь - выплата  долгов за счет золотовалютных  резервов. Как правило, этот путь  исключен для закоренелых должников,  так как у них эти резервы  исчерпаны или очень ограниченны.

2) Консолидация внешнего  долга - превращение краткосрочной  и среднесрочной задолженности  в долгосрочную, т.е. перенос предстоящих  вскоре платежей на отдельное  будущие. Такая консолидация возможна  только с согласия кредиторов.

Кредиторы создают специальные  организации - клубы, где вырабатывают солидарную политику по отношению к  странам, которые не в состоянии  выполнять международные финансовые обязательства.

Наиболее известны Парижский, Лондонский и Токийский клубы. Совокупный долг им без процентов составляет около 80 млрд. долл. Осенью 1998г. Правительство  России сформировало новую международную  финансовую структуру - Московский клуб. В эту организацию приглашены все нынешние держатели краткосрочных  ГКО-ОФЗ. В одну группу объединились 17 крупнейших банков-держателей ГКО-ОФЗ, в другую - 60 трастовых компаний хедж фондов. Главная задача клуба - реструктуризация долгов по ГКО - ОФЗ и выработка условий для их постепенного погашения.

Сокращение размеров внешнего долга путем конверсии, превращающее его в долгосрочные иностранные  инвестиции, практикуются в некоторых  странах. В счет долга иностранным  кредиторам предлагают приобрести в  стране-должнике недвижимость, участие  в капитале фирм, права.

Одним из вариантов превращения  внешней задолженности в иностранные  капиталовложения является участие  хозяйствующих субъектов страны-кредитора  в приватизации государственной  собственности в стране-должнике. В таком случае заинтересованные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка  обязательства государства-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности. Обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение к международным банкам: региональным, Мировому банку. Такие банки, как правило, предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной ситуации, но обуславливают свои кредиты жесткими требованиями к государственной экономической политике, в частности к эмиссионной, кредитной политике, поощрению конкуренции, сведению до минимума дефицита государственного бюджета. К таким кредитам в 90-х гг. часто обращались бывшие социалистические страны.