Антиконкурентная деятельность публично-правовых образований. Законодательство и практика

На федеральном уровне ограничения конкуренции на товарных рынках 
могут возникнуть вследствие решений по установлению индивидуальных 
льгот, преимуществ, преференций отдельным хозяйствующим субъектам и 
территориям, распределению бюджетных средств на поддержание конкретных предприятий, также в выборе исполнителей государственных заказов без проведения конкурса.

В значительной мере актуальность и сложность перечисленных проблем  усложняется явлениями отраслевого, регионального и другого протекционизма и лоббистской деятельности, которые  создают основу для соглашений (согласованных действий) как между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, так и с хозяйствующими субъектами, что далеко не всегда способствует развитию конкуренции на товарных рынках.

Особенности применения ст. 16  Закона о защите конкуренции проявляются в случае применения норм, определяющих неравные отношения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами, если это вытекает из закона или особенностей перечисленных органов. Права и обязанности, пределы компетенции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления вытекают из актов, определяющих статус этих органов.

Из вышеизложенного  можно сделать вывод, что противоречащая Конституции и Закону о защите конкуренции деятельность органов исполнительной власти в виде соглашений, принятия актов и действий, направлено на:

1. Повышение, снижение или поддержание цен (тарифов);
2. Не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3. Раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж или покупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов и покупателей (заказчиков);
4. Ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.

Наиболее распространенная противоречащая Конституции РФ  и Закону о защите  конкуренции  деятельность органов исполнительной власти в виде соглашений, это деятельность по ограничению доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.

 

 

 

 

 

 

3. Регулирование  деятельности органов власти в сфере ограничения конкуренции антимонопольными органами

 

Половина случаев  ограничения конкуренции связана  с деятельностью органов власти различных уровней. По статистическим данным итогов деятельности ФАС России и ее территориальных органов, около 53% нарушений антимонопольного законодательства связано с деятельностью органов власти.

Другая половина ограничения конкуренции связана  с деятельностью хозяйствующих  субъектов на товарных рынках и осуществляется в форме злоупотребления доминирующим положением на рынке, соглашений и согласованных действий, координации экономической деятельности, ограничивающих конкуренцию.

Антимонопольными  органами рассмотрены заявления  о нарушении антимонопольного законодательства органами власти: в 2009 г. - 424, в 2010 г. - 517, в 2011 г. - 947, приняты решения о признании нарушившими антимонопольное законодательство органами власти: в 2009 г. - 36, 2010 - 49, 2011 г. – 76.⁴⁶

Только правовых актов органов власти, действующих  на территории Московской области, которые противоречат антимонопольному законодательству, было выявлено 46, рассмотрено 8 дел по соглашениям органов власти, ограничивающих конкуренцию в соответствии со ст. 16 Закона о защите конкуренции.⁴⁷

Антимонопольные органы выявляют, расследуют и пресекают  антиконкурентные действия органов  власти (ст. 15 Закона о защите конкуренции), случаи заключения органами власти соглашений с хозяйствующими субъектами (ст. 16 Закона о защите конкуренции), которые ограничивают конкуренцию и принимают меры по восстановлению конкуренции.

Инструментом  восстановления конкуренции является институт выдачи предписания антимонопольным органом органу власти в соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции. Причем в отличие от выдачи предписания хозяйствующим субъектам, которое осуществляется после рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и принятия комиссией антимонопольного органа решения, предписание органу власти может выдаваться вне зависимости от рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Процессуально деятельность антимонопольных органов  по пресечению антиконкурентных действий и соглашений органов власти осуществляется в виде нескольких процедур. Ряд  процедур, таких как рассмотрение заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрение ходатайств о предоставлении государственных и муниципальных преференций, осуществляются антимонопольным органом. А ряд процедур, таких как проведение проверок и рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществляется специально созданными антимонопольным органом комиссиями и инспекциями.

Процессуальные  нормы деятельности антимонопольного органа и его комиссий, инспекций  содержатся в Законе о защите конкуренции. В настоящее время в подзаконных актах лишь раскрываются действия должностных лиц. Такие акты называются административными регламентами по реализации функций.⁴⁸

Важной в  деятельности антимонопольного органа является процедура возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Эта процедура является фактически «квазисудебной». Комиссия антимонопольного органа, создаваемая приказом руководителя органа для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, рассматривает заявление, а также все имеющиеся в деле доказательства, заслушивает стороны - заявителя, ответчика, заинтересованных лиц - и принимает решение, на основании решения выдает предписание. Действия комиссии регламентированы в Законе о защите конкуренции. Предусмотрены ведение протоколов комиссии, режимы перерыва, отложения, приостановления рассмотрения дела. Ведется аудиозапись рассмотрения дела. Сторонам объявляются права. Комиссия принимает меры по сбору доказательств. Для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства установлены процессуальные сроки рассмотрения дела: трехмесячный с возможностью продления еще на шесть месяцев, срок перерыва.⁴⁹

Такие длительные сроки объясняются сложностью дел  о нарушении антимонопольного законодательства, необходимостью в ряде случаев проводить  анализ рынка. Как правило, сроки рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства в отношении органов власти короче, чем в отношении хозяйствующих субъектов.

Рассмотрение  дел о нарушении антимонопольного законодательства имеет сходство с  судебными процессами, регламентированными процессуальными кодексами - гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным, а также различия.

Основным отличием административно-юрисдикционного процесса рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрения жалобы в соответствии со ст. 18.1 Закона о защите конкуренции от других административно-юрисдикционных процессов является то, что антимонопольный орган, рассматривая дела и жалобы, решает спор между заявителем и ответчиком. Во всех же остальных административно-юрисдикционных процессах административный орган имеет дело с одной стороной и решает вопрос либо о привлечении ее к ответственности, либо о рассмотрении жалобы на должностных лиц и нижестоящих органов.

Это основное отличие  является одновременно и основной общей  чертой с судебными процессами.

Отличие же административно-юрисдикционных процессов, осуществляемых антимонопольными органами, от судебных процессов связано с различием в принципах судебного и административно-юрисдикционного процесса.

Для арбитражного и общей юрисдикции судебных процессов  характерны принципы: осуществления  правосудия только судом; принцип независимости  судей и подчинения их только закону; принцип равноправия сторон; принцип состязательности; принцип непосредственности; принцип гласности; принцип диспозитивности.⁵⁰

Из особенностей административно-юрисдикционных процессов, используемых антимонопольными органами при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрении жалоб на торги, некоторые исследователи извлекают выводы о том, что такому процессу не свойственны принципы диспозитивности, равенства сторон, состязательности, диспозитивности. Они это связывают с тем, что антимонопольный орган при возбуждении дела по собственной инициативе или по заявлению следует логике расследования, собирает доказательства, что является его обязанностью, и таким образом заведомо отходит от данных принципов. Кроме того, по определению в административно-юрисдикционном процессе не работают принципы рассмотрения дел судом и независимости судей.

За нарушение  антимонопольного законодательства органами власти установлена административная ответственность.

Административная ответственность органов власти установлена за нарушение норм ст. ст. 15, 16, 17, 17.1, 18, 19 - 21, 25 Закона о защите конкуренции. Субъектами административных правонарушений могут быть как органы власти, так и их должностные лица. Причем в ряде случаев органы власти могут быть как индивидуальные, так и коллективные. В связи с этим административную ответственность будет нести или единоличное должностное лицо, или несколько должностных лиц коллективного органа.

Орган власти может  быть привлечен административной ответственности  по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ за непредставление информации (сведений) или представление заведомо ложной информации⁵¹ (нарушение ст. 25 Закона о защите конкуренции) или по ч. 2.1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания антимонопольного органа. Обязательность исполнения решения и предписания антимонопольного органа установлена ст. 36 Закона о защите конкуренции.

Необходимо  отметить, что по всем составам КоАП РФ, по которым предусмотрена административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, в кодексе установлен годичный срок привлечения к административной ответственности. Такой же порядок и для ст. ст. 19.8, 19.5, которые формально помещены в главу 19 КоАП РФ - нарушения порядка управления, однако они охраняют нормы Закона о защите конкуренции. Данная позиция подтверждается и судебной практикой.⁵² Однако такая позиция разделяется не всеми юристами, даже работающими в судебной системе.⁵³

Во всех остальных  случаях предусмотрена административная ответственность должностных лиц.

В соответствии со ст. 14.9 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц органов власти за все случаи ограничения конкуренции органами власти.⁵⁴

В соответствии с ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ административную ответственность несут должностные лица органов власти за совершение соглашений с хозяйствующими субъектами, ограничивающими конкуренцию или согласованные действия, ограничивающие конкуренцию.

В качестве санкций  предусматриваются административный штраф и дисквалификация должностных лиц государственных органов.

В случае, когда  санкцией статьи КоАП РФ предусмотрена дисквалификация должностного лица органа власти, должностное лицо антимонопольного органа в любом случае должно направить протокол в суд.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В условиях строительства  рыночной экономики и ее модернизации необходима целенаправленная подготовка высокопрофессиональных управленцев, владеющих твердыми знаниями и навыками в области конкуренции и умеющих осуществлять эффективный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

Органы власти являются активными субъектами экономики, представляют интересы крупнейших собственников, землевладельцев, пользуются, владеют и распоряжаются многочисленной собственностью. Органы власти распределяют ограниченный ресурс, например квоты на вылов биологических ресурсов, вырубку леса, предоставление в аренду и собственность земельных участков, зданий и помещений.

Чтобы сохранить  баланс и никому не предоставить конкурентного  преимущества, действия органов власти должны носить открытый, честный и  равноудаленный от бизнеса характер. Только в этом случае действия органов власти не будут создавать отдельным хозяйствующим субъектам конкурентных преимуществ.

Органы власти своими действиями (бездействием) могут  создавать одним хозяйствующим  субъектам препятствия в их деятельности (необоснованный отказ в выдаче разрешения на строительство, отказ в согласовании изменения назначения земельного участка, необоснованное требование и предоставление излишних документов), а в других случаях - предоставлять преимущества (предоставление преференции, допуск к процедурам торгов в случаях, когда заявка подлежала отклонению).

Ликвидация  административных барьеров, являющаяся частью в т.ч. антиконкурентного  регулирования, признается одной из мер по повышению эффективности  экономики. О необходимости принятия мер по устранению административных барьеров и на пересмотр существующих норм государственного регулирования говорит экономическое сообщество.

Под монополистической  деятельностью понимается злоупотребление  хозяйствующим субъектом, группой  лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью.