Антиконкурентная деятельность публично-правовых образований. Законодательство и практика

Соглашения (согласованные действия) органов исполнительной власти и  местного самоуправления - вторая разновидность их монополистической деятельности. Указанные соглашения (согласованные действия) могут иметь 
место как между органами исполнительной власти и местного самоуправления с обеих сторон, так и между органами исполнительной власти и местного управления с одной стороны и хозяйствующим субъектом с другой.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления в  рамках своей компетенции вправе участвовать в гражданских правоотношениях  только от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований соответственно. Однако такое участие может выразиться в заключении соглашений, которые могут привести к ограничению конкуренции и (или) ущемлению интересов хозяйствующих субъектов или граждан (ст. 16  Закона о защите  конкуренции).

Рассматриваемые соглашения можно классифицировать, во-первых, в зависимости от того, в каком качестве выступают органы исполнительной власти и местного самоуправления:

• в качестве представителя собственника;
• в качестве учредителя хозяйствующих субъектов;
• в качестве заказчика (покупателя) для собственных нужд;
• в качестве заказчика (покупателя) не для собственных нужд;
• в качестве субъекта, делегирующего представленные ему полномочия.

Во-вторых, указанные  соглашения могут быть классифицированы в зависимости от их объекта посягательства на:

• ценовые (например, повышение, снижение или поддержание цен или тарифов);
• оперативно-хозяйственные (например, раздел рынка по территориальному признаку);
• организационно-хозяйственные (например, противодействие появлению на рынке новых хозяйствующих субъектов).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Составы антиконкурентной  деятельности публично-правовых образований

2.1.  Акты  и действия органов власти  и управления, направленные на  ограничение конкуренции

 

Прежде чем говорить о возможности ограничения конкуренции со стороны органов исполнительной власти, необходимо обратить внимание на то, что Конституция РФ содержит ряд норм, обеспечивающих 
реализацию полномочий антимонопольных органов в сфере выполнения контрольных функций, связанных с развитием рыночной конкуренции и ограничением монополистической деятельности в Российской Федерации.

В Российской Федерации  гарантируется единство экономического пространства, свобода перемещения  товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода  экономической деятельности (статья 8 Конституции РФ); не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34 Конституции); не допускается установление на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств. Подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом в определенных случаях (ст. 74 Конституции РФ).

По мере развития рыночных отношений в Российской Федерации органы исполнительной власти и органы местного самоуправления все более освобождаются от необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность.

Однако до тех пор, пока за ними сохраняются отдельные  полномочия, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия, будет существовать опасность превышения этими органами своих прав в хозяйственной сфере и ущемления своими необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, а также совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений.

Практика показывает, что органы исполнительной власти и  местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные переходной экономике пути взаимоотношений  с хозяйствующими субъектами²¹. Они компенсируют это тем, что принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, усложняя порядок регистрации предприятий, чиня препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и служебных помещений.

Поэтому необходимо регулирование, предусмотренное ст. 15 и ст. 16 Закона о  защите конкуренции, которое ставит деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления под контроль со стороны антимонопольных органов.

Всего было подано заявлений: в 2010 г. -1374, в 2011 г. - 1034, в 2012 г. - 1296. При этом абсолютное количество возбужденных дел остается примерно на одном уровне, порядка 600 дел в год. Значительная часть дел (около 35%) завершается без выдачи предписаний из-за устранения нарушений в ходе рассмотрения дел²².

Закон о защите конкуренции в части ст. 15 и ст. 16 устанавливает перечень запретов на действия государственных и местных органов управления, направленных на ограничение конкуренции на товарных рынках, и дает антимонопольным органам широкие полномочия по контролю над соблюдением данных норм антимонопольного законодательства.

В соответствии со ст. 15  Закона о защите конкуренции  федеральным  органам исполнительной власти, органам  исполнительной власти субъектов федерации  и местного самоуправления запрещается  принимать акты и совершать действия, направленные на ограничение конкуренции, в том числе:

• вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство отдельных видов товаров;
• устанавливать запреты на продажу товаров из одного региона Российской Федерации в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

Например, по одному из дел  судом было установлено, что оспоренным нормативным актом были созданы дискриминационные условия для выкупа земельного участка лицам, имеющим в собственности какие-либо сооружения на указанном земельном участке, но не отчуждавшим данный земельный участок из государственной или муниципальной собственности, поскольку в таком случае для них действует иная - большая цена выкупа земельного участка. Таким образом, оспоренный нормативный акт был признан незаконным.²³

• давать хозяйствующим субъектам указания о приоритетном заключении договоров или первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей;
• необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, и др.

Например, решением ФАС  Правительство Москвы признано нарушившим ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона. Предписанием от 21.02.2007 антимонопольный орган обязал Правительство Москвы прекратить нарушение и привести в соответствие с антимонопольным законодательством распоряжение Правительства Москвы от 30.12.2005 N 2738-РП, исключив возможность выделения земельного участка для закрытого акционерного общества «СК Донстрой» под строительство многофункционального жилого комплекса без проведения аукциона (конкурса). Впоследствии законность этих актов была подтверждена судами.²⁴

В этой же статье запрещается  совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Обратим внимание еще на то, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 комментируемой статьи Закона, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.²⁵

В соответствии с положениями  ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются достигнутые в любой форме соглашения органов исполнительной власти и 
органов местного самоуправления между собой либо с хозяйствующими 
субъектами, направленные на:

• повышение или поддержание цен (тарифов);
• раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж, по ассортименту, по кругу продавцов и покупателей;
• ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.

Приведенный в ст. 15 и 16  Закона о защите конкуренции  перечень возможных запрещаемых  действий не носит исчерпывающего характера, поскольку общая запретительная норма касается любых актов, действий и соглашений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятствующие условия деятельности для отдельных из них, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или граждан. Перечень составов неправомерных действий содержит только наиболее типичные правонарушения.

Положения данных статей Закона не только определяют основания  для деятельности антимонопольных  органов, но и устанавливают определенные правила деятельности органов исполнительной власти, которые обязаны соблюдать  нормы антимонопольного законодательства и не допускать принятия актов, совершения действий и заключения соглашений, запрещенных законом о защите  конкуренции.. На это направлена и норма ст. 15  Закона о согласовании с антимонопольными органами определенных категорий решений органов исполнительной власти²⁶.

Как неоднократно отмечается, обращает на себя внимание недостаточное  знание работниками и руководителями органов исполнительной власти норм антимонопольного законодательства, особенно на региональном и местном уровне. Кроме того, антимонопольные органы не имеют достаточных рычагов воздействия на органы исполнительной власти в случае принятия актов без согласования с ними (что само по себе является нарушением ст. 15  Закона «О защите конкуренции»). Поэтому они вынуждены возбуждать дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, содержащимися в уже принятых нормативно-правовых актах, и добиваться их отмены или изменения, в то время как значительную часть нарушений можно было бы устранить на стадии рассмотрения и согласования проектов документов.

Характерно, что в последнее  время все более значительная часть решений, ограничивающих конкуренцию, принимается не исполнительными, а  законодательными (представительными) органами власти, по отношению к  которым в соответствии с законодательством антимонопольные органы не имеют действенных рычагов воздействия.

В то же время и сами хозяйствующие субъекты далеко не всегда обращаются в антимонопольные органы в случаях принятия органами исполнительной власти актов, противоречащих антимонопольному законодательству.

Причинами этого являются как незнание норм Закона о  защите конкуренции и полномочий антимонопольных  органов, так и неверие в их полномочие пресечь и устранить  правонарушение.

Для того, чтобы квалифицировать  действия органов исполнительной власти как противоречащие антимонопольному законодательству, исходя из содержания статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции, требуется установить и доказать, что эти действия ведут к ограничению конкуренции либо ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан.

Таким образом, при рассмотрении дел о нарушении данных статей Закона о защите конкуренции целесообразно  проводить анализ состояния конкуренции  на соответствующем товарном рынке  и определять негативные последствия  в связи с теми или иными  действиями исполнительной власти.

Вместе с тем нормы  антимонопольного законодательства могут  применяться и в случае отсутствия существенного ограничения конкуренции  вследствие таких действий, если доказано ущемление интересов хозяйствующих  субъектов или граждан.

Определенные сложности  может вызвать правильное определение  конкретного состава нарушения  из возможных вариантов, содержащихся в п. 1 ст. 16  Закона  о  защите конкуренции, поскольку во многих случаях  акты и действия органов исполнительной власти содержат одновременно несколько составов правонарушений.

Так, например, указания о первоочередной поставке товаров  могут сочетаться с предоставлением  льгот хозяйствующим субъектам  и в то же время они представляют собой препятствия для осуществления  деятельности хозяйствующих субъектов и ограничение их прав на продажу товаров.

Статьи 15 и 16 Закона не содержат норм о возможности положительного решения антимонопольных органов  в случае, если положительный эффект превышает негативные последствия  для конкуренции на данном товарном рынке. Таким образом, содержащиеся в данных статьях запреты фактически носят безусловный характер.

Необходимо также отметить, что предметом рассмотрения антимонопольных  органов могут быть не только действия, но и бездействие органов исполнительной власти, например, неисполнение определенных процедур в сроки, установленные правовыми актами.

По результатам рассмотрения дел антимонопольные органы могут  давать органам исполнительной власти предписания об отмене или изменении  принятых ими неправомерных актов, о прекращении нарушений, о расторжении актов (соглашений) в целом, так и отдельных их положений, противоречащих антимонопольному законодательству. В случае неисполнения предписания акты органов исполнительной власти могут быть отменены арбитражным судом как неправомерно принятые.