Антиконкурентная деятельность публично-правовых образований. Законодательство и практика

3. Установление запретов  на продажу (покупку, обмен,  приобретение) товаров из одного  региона Российской Федерации  в другой или иным образом  ограничение права хозяйствующих  субъектов на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров. В силу положений ст. 74 Конституции РФ  не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товара, услуг и финансовых средств. Ст. 1 ГК РФ предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации.

Ограничения перемещения  товаров могут вводиться в  соответствии с федеральными законами, если это необходимо для обеспечения  безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Несоблюдение указанных положений, а также соответствующих норм Закона о конкуренции следует трактовать как наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Анализ практики работы ФАС РФ  и его территориальных управлений по применению ст. 15  Закона о защите конкуренции позволяет проследить изменения в поведении региональных властей при осуществлении регулирования предпринимательской деятельности и межрегиональных торгово-экономических отношений. Особую активность и изобретательность по отношению к Закону о конкуренции руководители регионов проявляют при выборе методов защиты своих производителей от межрегиональной конкуренции на рынках высокоприбыльных товаров. Так в начале 90-х годов для многих регионов России было характерно введение запретов и ограничений на вывоз значительного количества товаров собственного производства с целью предотвращения дефицита и обеспечения первоочередных потребностей населения в регионах³³.

В настоящее время  ситуация в значительной мере изменилась, и на ведущее место вышли проблемы запрета ввоза товаров на территорию конкретного региона. Такими мерами органы власти пытаются оградить местные предприятия от межрегиональной конкуренции.

Наиболее привлекательными для такого рода действий являются: производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции, все, что так или иначе связано с эксплуатацией недвижимости, а также самые разнообразные сферы, где незаконным способом пытаются ввести лицензирование и тем или иным способом разделить хозяйствующие субъекты на «чистых» и «нечистых», своих и чужих.

В этой связи необходимо было бы остановиться на примере того, как принятие Федерального закона от 22 ноября 1995 г. №147-ФЗ «О государственном  регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»³⁴ привело к нарушениям антимонопольного законодательства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанными с введением ограничений на рынке алкогольной продукции.

Специфика алкогольной продукции провоцирует власти субъектов Российской Федерации на использование ее для пополнения местных бюджетов за счет вводимых дополнительных сборов на алкогольную продукцию и установления ограничений на ее производство и оборот.

Упомянутый закон содержит нормы, дающие субъектам Российской Федерации возможность устанавливать дополнительные условия (ограничения) на розничную и оптовую реализацию алкогольной продукции. Но тот факт, что разнообразные платежи и сборы вводятся преимущественно на ликероводочные изделия, ввозимые из других регионов, позволяет сделать вывод о том, что таким образом создаются более благоприятные условия для «своих» предприятий, устанавливаются заградительные барьеры для свободного перемещения товаров.

Этому могут служить  следующие примеры. Распоряжением Глав администраций Алтайского края, Катангского района, Ульяновской, Кемеровской, Воронежской и ряда других областей был запрещен ввоз на соответствующие территории водки, а некоторые другие виды алкогольной продукции должны были ввозиться по установленным квотам.

Постановлением Правительства  Республики Бурятия утверждено положение  «О порядке исчисления и уплаты «октруа», где «октруа» представляет собой  сбор, взимаемый в бюджет Республики Бурятия за ввоз алкогольных изделий (кроме шампанского и пива) из-за пределов территории республики всеми предприятиями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также предпринимателями без образования юридического лица. При этом ставки октруа установлены в размере 70 % на бутилизированный спирт питьевой и водку всех видов, а на остальную алкогольную продукцию - 15 %.

Решением органов исполнительной власти ряда областей (в том числе  и Иркутской области) было установлено  обязательное проведение испытания 
(сертификации) на безопасность алкогольной продукции, ввозимых из-за 
пределов области, с отнесением возникших расходов за счет затрат деятельности предприятий торговли (такой подход к вопросу говорит о неизбежном удорожании алкогольной продукции, так как всем известно, что все произведенные продавцом затраты включаются в себестоимость товара)³⁵.

Как следует из рассмотренных  актов субъектов Российской Федерации, 
обложение дополнительными сборами всей алкогольной продукции, ввози- 
мой на территорию конкретного субъекта из других регионов, стран дальнего и ближнего зарубежья, есть ни что иное, как защита местного производителя ликероводочных изделий. При этом размеры заградительных сборов и технология их взымания по регионам различны и, как правило, не обоснованы какими-либо экономическими расчетами.

Очевидно, что какими бы благими целями ни оформлялись  подобного рода решения, все они  однозначно противоречат ст. 74 Конституции  РФ, которая несмотря ни на что, запрещает  установление барьеров при передвижении товаров, услуг, капитала по территории страны и введение местных налогов, сборов и пошлин, препятствующих свободному товарооборот.

Отмеченные действия давно и  успешно пресекаются территориальными управлениями антимонопольного органа России. В большинстве случаев  удается добиться предотвращения нарушений антимонопольного законодательства уже на этапе согласования принимаемых актов (данная процедура предусмотрена ст. 15  Закона о защите конкуренции). Это хорошо получается там, где согласование готовящимися властными структурами актов с антимонопольными органами стало нормой. В таком случае удается реализовать истинный замысел их работы - помогать соблюдать законодательство, а не карать за его неисполнение.

4. Указания хозяйствующим  субъектам о первоочередной поставке  товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленными законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов.

Любые указания органов власти о  приоритетной или первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей (заказчиков), изданные в нарушении действующего законодательства, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, созданию для них дискриминирующих условий, и как следствие - к ограничению конкуренции.

Условия первоочередной поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг могут быть изложены в форме  договора или иного документа. Такими могут быть «Положение о поставках», «Правила договора на капитальное строительство», «Типовые договоры контрактации» и др. Наличие указанных условий является признаком нарушения антимонопольного законодательства.

Статья 1 ГК РФ устанавливает, что граждане и юридические лица приобретают  и осуществляют свои права по своей  воле и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в пределах любых, не противоречащих законодательству, условий договора³⁶.

Примеры из практики. В  ходе проверки  в г. Прокопьевск  Кемеровской области территориальным  управлением ФАС России было выявлено распоряжение главы администрации города от 27. 06. 2009  г. № 49-р «О реализации плодоовощной продукции», которое предписывало всем фирмам города, реализующим населению плодоовощную продукцию, получать ее только у фирм АО «Прокопьевскуголь», АО «Гарант», АО «Общепит»  и при этом устанавливалась твердая торговая надбавка в 20 %.

Таким образом, игнорировались интересы других хозяйствующих субъектов, заготавливавших  овощи и фрукты. После вмешательства  Управления распоряжение было изменено с учетом требования антимонопольного законодательства³⁷.

Другой пример. Администрацией г. Тюмени распоряжением от 03. 01. 2011 г. № 5 «О порядке реализации Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» в г. Тюмени в 1996 году указанием УЗМС 
было рекомендовано предприятиям города заключать договоры обязательного медицинского страхования на 1996 год только с тремя МСК в соответствии с их территориальным расположением.

В соответствии с этим распоряжением лечебно-профилактические учреждения г. Тюмени заключили с  этими МСК договоры и отказывали в этом другим МСК³⁸.

Решением комиссии Тюменского территориального управления ГАК России признано, что указанное распоряжение администрации г. Тюмени нарушает п. 1 ст. 15  Закона о защите конкуренции  и выдано предписание. В результате распоряжение было отменено.

5. Необоснованное препятствие созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности. Создание хозяйствующего субъекта предполагает совершение ряда действий, установленных гражданским законодательством (регистрации, создание нормативно-правовых документов, определение сферы деятельности, получение лицензии, если это необходимо). При обстоятельствах, когда хозяйствующий субъект образован в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, он должен беспрепятственно входить на рынок без ограничений в сфере деятельности, предусмотренной учредительными документами.

В соответствии с п.п. 1 и 2 ст. 23 ГК РФ возможность осуществлять предпринимательскую деятельность без образования юридического лица наступает с момента регистрации  индивидуального предпринимателя. В таких случаях к предпринимательской деятельности применяются правила ГК Российской Федерации, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющимися коммерческими организациями, если иное не вытекает из действующего законодательства, иных правовых актов или сущности правоотношения.

В соответствии со ст. 51 ГК РФ юридическое лицо подлежит государственной  регистрации в порядке, определенном законом о регистрации юридических  лиц, который, к сожалению, до настоящего времени не принят. При соблюдении порядка образования юридического лица и соответствии его учредительных документов закону отказ в регистрации по иным основаниям либо уклонение от регистрации - противоправны и могут быть обжалованы в суде.

Марийским территориальным управлением ФАС России было рассмотрено заявление малого предприятия «Березка». Администрацией Красноволжского сельсовета Горномарийского района было принято постановление, препятствующее осуществлению деятельности предприятия «Березка» в сфере торговли (отказ в установке торговой точки в с. Кулакове).

Решение комиссии Управления заключалось в следующем: признать факт нарушения п. 1 ст. 15  Закона о  защите конкуренции со стороны Красноволжского  сельсовета Горномарийского района в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом - МП «Березка», выдать предписание о прекращении нарушения администрацией Красноволжского района и отмене постановления от 07. 02. 2009  № 3 «Об отказе в установке торговой точки».

В соответствии со ст. 49 ГК Российской Федерации юридическое лицо 
может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах. Поэтому МП «Березка» 
имеет право заниматься предпринимательской деятельностью на территории с. Кулаково³⁹.

6. Необоснованное предоставление  отдельному хозяйствующему или  нескольким хозяйствующим субъектам  льгот, ставящих их в преимущественное  положение по отношению к другим  хозяйствующим субъектам, работающим  на рынке того же товара. Необоснованное предоставление льгот - это отступление от общепринятых правил, действующих законов и иных правовых актов в пользу тех или иных субъектов, способное привести к ограничению конкуренции и ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов.

Льготы могут быть предоставлены хозяйствующим субъектам с соблюдением определенных правил, принятых органами власти, либо по условиям конкурса. Зачастую правила распределения льгот и проведения конкурсов не соответствуют антимонопольному законодательству. Нередки случаи проведения конкурса с одним участником.

Соответствующим органам  исполнительной власти следовало бы инициировать разработку правовых актов  и номативно-методических документов, предусматривающих конкурентный порядок распределения государственного имущества, бюджетных средств и иных ресурсов с соблюдением принципов гласности и равнодоступности для всех хозяйствующих субъектов, предусмотрев при этом участие антимонопольных органов в разработке условий проведения конкурсов и т.д.

В соответствии с налоговым законодательством запрещается предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер. Однако, на практике допускаются исключения, исходя из социальной или иной значимости деятельности субъекта, который претендует на получение льгот.