Антиконкурентная деятельность публично-правовых образований. Законодательство и практика

Теперь более подробно рассмотрим такой вид монополистической  деятельности, как необоснованное препятствие  осуществлению деятельности хозяйствующих  субъектов.

В силу действующего на территории Российской Федерации законодательства физические и юридические лица свободны в осуществлении предпринимательской и иной, не запрещенной законом, деятельности. Ограничения могут устанавливаться государством в качестве средств проведения политики, направленной на защиту интересов товаропроизводителей и потребителей с целью обеспечения общегосударственных интересов. Однако, органами власти нередко допускаются действия, продиктованные социальной потребностью региона, защитой местных производителей, потребителей и т.д. Как правило, несмотря на благие намерения, они являются нарушением антимонопольного законодательства.

Рассматривая практическую деятельность антимонопольных органов  по пресечению противоправного поведения  органов исполнительной власти и  органов местного самоуправления, можно выделить следующие отдельные 
монополистические правонарушения:

1. Введение ограничений  на создание новых хозяйствующих  субъектов в какой-либо сфере  деятельности, а также установление  запретов на осуществление отдельных  видов деятельности или производства определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 34 Конституции  РФ каждый имеет право на свободное  использование своих способностей и имущества для предпринимательской  и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности. Каждый гражданин имеет право стать субъектом предпринимательской деятельности в том или ином качестве, будь то частный предприниматель или юридическое лицо. Причем, если соблюдены установленные государством условия, регистрирующий орган не имеет права отказать в регистрации. Ст. 51 ГК РФ определяет основания отказа в государственной регистрации юридического лица. Это нарушения установленного законом порядка образования юридического лица и несоответствие учредительных документов закону. Отказ в регистрации юридического лица по мотивам нецелесообразности не допускается.

Ст. 49 ГК РФ устанавливает, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях  и в порядке, установленных законом. Необоснованный отказ в регистрации или решение об ограничении прав субъекта предпринимательской деятельности могут быть обжалованы в суде.

Отдельными видами деятельности, перечень которых установлен Федеральным  законом «О лицензировании отдельных  видов деятельности», хозяйствующий субъект может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)²⁷.

Право хозяйствующего субъекта осуществлять деятельность, на занятие  которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения  такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Таким образом, вводимые органами исполнительной власти ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в каких-либо сферах деятельности, может содержать признаки нарушения антимонопольного законодательства, как  то:

• необоснованный отказ в регистрации (в том числе по мотивам нецелесообразности), что является прямым нарушением Конституции Российской Федерации и ст. 15  Закона о защите  конкуренции;
• установление прямых запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Введение указанных  ограничений является явным нарушением ст. 1 ГК РФ, которая гласит, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого - либо в частные дела, беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Например, если администрация  города (области) незаконно (т.е. в противоречие со ст. 49 ГК РФ) ввела лицензирование какой либо деятельности, то это действие будет противоречить указанной ст. 49 ГК РФ, причем, независимо от последствий для конкуренции. Однако данное действие будет потенциально опасно для конкуренции, и поэтому может быть обжаловано антимонопольными органами в органы прокуратуры. В противном случае, если последствием принятия такого рода акта оказалось отрицательное воздействие на конкуренцию (либо появилась возможность отрицательного воздействия) на конкуренцию, можно смело говорить о том, что мы имеем дело с антимонопольным правонарушением.

Примером для данной категории дел может служить  дело Хакасского территориального управления. 11.09.2008 в адрес Хакасского УФАС России обратился директор АОЗТ с заявлением на неправомерность постановления Президиума Правительства Республики Хакасия № 173-П от 07.09.08 «О маркировке ввозимой алкогольной продукции», которым с 07.09.08 на территории Республики Хакасия вводилась марка нового образца для маркировки ввозимой алкогольной продукции, причем исключительным правом наносить на каждую единицу ввозимой алкогольной продукции республиканской идентификационной марки нового образца наделялось государственное предприятие «Республиканский оптовый рынок алкогольной продукции».

Хакасское ТУ 06.10.08 приняло решение о признании указанных положений данного постановления противоречащими антимонопольному законодательству и выдало предписание Правительству Республики Хакасия о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Не получив в установленный в предписании срок ответ от Правительства, Хакасское ТУ обратилось с жалобой в суд, в которой просило признать пункты 1-2 постановления недействительными.

Суд принял во внимание следующие  доводы заявителя. Положения постановления  противоречат ст. 8 Конституции РФ, гарантирующей  свободу экономической деятельности на всей территории РФ, ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам власти и управления принимать акты, которые создают дискриминирующие или напротив благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

Доводы представителя  Правительства Республики Хакасия  судом были 
признаны необоснованными, так как нормативные акты, на которые ссылался представитель Правительства (ФЗ РФ от «О государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции»)²⁸, предусматривают наделение органов исполнительной власти субъектов РФ полномочиями лишь по разработке при необходимости дополнительных ограничений на розничную реализацию алкогольной продукции, что, по мнению суда, неравнозначно введению местных налогов, сборов и платежей на ввозимую алкогольную продукцию.

Суд жалобу Хакасского ТУ удовлетворил и признал пункты 1,2 постановления Президиума Правительства  Республики Хакасия № 173-П «О маркировке ввозимой алкогольной продукции», как  противоречащие закону, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня его принятия²⁹.

2. Необоснованное препятствие  осуществлению деятельности хозяйствующих  субъектов в какой либо сфере  деятельности. Эти препятствия направлены  на создание ограничений или запретов хозяйствующим субъектам на товарном рынке, которые не позволяют конкурировать на равных с другими хозяйствующими субъектами, даже в том случае, если рынок является привлекательным с точки зрения получения дополнительной прибыли (сверхприбыли).

Например, действующим законодательством не определены порядок и условия установления коэффициентов к базовым ставкам арендной платы за землю по категориям арендаторов. Вместе с тем, как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11.05.2004 N 209-О, в отсутствие единых правил расчета дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон, орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории города искажается.

В связи с этим при  рассмотрении споров, касающихся установления платы за пользование земельными участками в городе, судам рекомендовано  выявлять, проводились ли при принятии оспариваемого нормативного акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.³⁰

Препятствия осуществления  деятельности хозяйствующих субъектов  в какой-либо сфере деятельности могут выражаться как:

1. акт органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, устанавливающего ограничения;
2. действия органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (его должностного лица), вводящего дополнительные требования к хозяйствующим субъектам;
3. бездействие органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (его должностного лица), выражающееся в затягивании решения вопроса, входящего в его компетенцию³¹.

К необоснованным препятствиям относятся те, установление которых 
нарушает требования действующего законодательства (например, по срокам 
рассмотрения документов), а также те, которые не предусмотрены действующим законодательством (в том числе не относящиеся к компетенции данного органа).

Необоснованные препятствия  для деятельности отдельных хозяйствующих  субъектов в литературе еще принято  обозначать как «барьеры вхождения на рынок» определенного товара. Под «барьерами вхождения на рынок» понимаются любые обстоятельства, мешающие новому хозяйствующему субъекту на равных конкурировать с уже существующими на данном товарном рынке хозяйствующими субъектами.

Хотя в современной юридической литературе существует точка зрения, что развитие конкуренции должно осуществляться в экономически обоснованных пределах, так как чрезмерная конкуренция, основанная на большом количестве мелких товаропроизводителей, лишает общество эффекта понижения издержек от «масштаба производства» и уменьшает возможности крупных вложении в научно-технический прогресс 

Другой пример. Заявитель  Казакова М.Б. являлась индивидуальным предпринимателем без образования  юридического лица с правом осуществления  коммерческой и торгово-закупочной деятельности.

В соответствии с договором  купли-продажи нежилого помещения  от 
05.11.2008 г. и свидетельства о государственной регистрации права Казакова 
М.Б. являлась владельцем на праве собственности одноэтажного кирпичного 
здания с подвалом в г. Ангарск Иркутской области.

 Согласно договору аренды земельного участка от 12.11.99 г. и плана земельного участка настоящий земельный участок, общей площадью 2319 кв.м. был сдан на условиях аренды администрацией Ангарского муниципального образования Казаковой М.Б. для эксплуатации магазина без каких-либо ограничений на право пользования.

Индивидуальный предприниматель  Казакова М.Б. обратилась в администрацию  Ангарского муниципального образования  с заявлением рассмотреть вопрос на предмет обследования земельного участка для определения возможности реконструкции магазина «Мелкий опт» и прилегающей территории в рынок. В связи с чем был выдан акт обследования земельного участка для определения возможности реконструкции магазина «Мелкий опт» и прилегающей территории в рынок от 30.06.09 г. № 1156, в котором члены комиссии определили, что земельный участок, находящийся в 205 квартале площадью 0,2319 га, пригоден по санитарным и пожарным основаниям для реконструкции магазина «Мелкий опт» и прилегающей к нему территории в рынок.

Вместе с тем представитель  администрации, зам. мэра г. Ангарска Столярова  Н.Б., отказалась подписать настоящий  акт, мотивируя указанное обстоятельство тем, что в связи с обеспечением населения г. Ангарска торговыми  площадями, включая 7 существующих в городе рынков, посчитала нецелесообразным согласование перепрофилирование данного строения под рынок, а также, учитывая градостроительную значимость участка и ограничение резервов территории, может быть произведена реконструкция объекта с расширением площадей за счет незначительных пристроев или надстройки мансардного этажа, улучшающего внешний облик здания в целом³².

Согласно договору аренды земельного участка и плана земельного участка настоящий участок определен для эксплуатации магазина при отсутствии ограничений в его пользовании в пределах его территориальных границ. То есть собственник объекта недвижимости, находящегося на арендованном земельном участке вправе использовать его без ограничений в пределах целевого использования земельного участка согласно договору аренды, в том числе для реконструкции объекта недвижимости, магазина «Мелкий опт»  в рынок.

А в соответствии с  п. 1 ст. 15 Закона о защите  конкуренции  органам местного самоуправления запрещается  совершать действия, которые создают  дискриминирующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие действия имеют своим  результатом ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

На основании изложенного  и руководствуясь п. 1 ст.  15  Закона  о защите  конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках» Комиссия ФАС РФ  решила признать администрацию Ангарского муниципального образования нарушившей п. 1 ст. 15  Закона о защите  конкуренции  в части совершения действий, которые создают дискриминирующие условия деятельности отдельного хозяйствующего субъекта, что имеет своим результатом ущемление интересов хозяйствующего субъекта в связи с отказом администрации Ангарского муниципального образования в согласовании реконструкции магазина «Мелкий опт», принадлежащего индивидуальному предпринимателю Казаковой М.Б, в рынок. Предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства было выполнено в установленный срок.