Антиконкурентная деятельность публично-правовых образований. Законодательство и практика

В марте 2005 года приняты  изменения к действующему законодательству о конкуренции. Итогом стал принятый в 2006 году Закон N 135-ФЗ «О защите конкуренции»¹² (далее закон о защите конкуренции).  Данный закон заменил собой два других нормативных акта - Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (1991) и Закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг (1999).

Новый закон позволил создать единое поле для антимонопольного регулирования. Именно с его появлением связан новый этап развития правоприменительной  практики и законодательства о конкуренции: деятельность антимонопольного органа стала не просто заметной на федеральном уровне, а принимаемой во внимание при анализе макроэкономических показателей.

Итак, исходя из легального определения монополистической  деятельности, можно выделить ее основные моменты.

Первым моментом является то, что монополистическая деятельность является наказуемым правонарушением (необходимо отличать монополистическую деятельность от другого наказуемого деяния - недобросовестной конкуренции). А поскольку любое правонарушение имеет состав преступления, то и монополистическая деятельность в своем составе имеет: субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону.

Во-вторых, монополистическая  деятельность - это экономическая (хозяйственная) деятельность. Она связана с производством, реализацией, приобретением или производственным потреблением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ. Ее целью является не только извлечение прибыли, но и ее максимизация.

В-третьих, монополистическую  деятельность можно охарактеризовать как противоположность конкуренции. Это означает, что монополистическая деятельность подрывает усилия государства по созданию и реализации таких 
условий развертывания экономических отношений, которые стимулировали 
бы развитие рынка.

Полагаю, что указанные тезисы нуждаются в комментариях. Как уже было сказано, монополистическая деятельность, являясь правонарушением, в своем составе имеет: субъект, субъективную сторону, объект и объективную 
сторону.

Субъектами монополистической  деятельности, исходя из положений норм Закона о защите конкуренции можно назвать:

• хозяйствующие субъекты;
• группы лиц;
• органы государственной власти;
• органы местного самоуправления.

К хозяйствующим субъектам, согласно Закону о защите  конкуренции, относятся российские и иностранные  коммерческие организации и их объединения (союзы или ассоциации), некоммерческие организации, за исключением не занимающихся предпринимательской деятельностью, в том числе сельскохозяйственных потребительских кооперативов, а также индивидуальные предприниматели.¹³

Положения указанного Закона о защите конкуренции, относящиеся  к хозяйствующим субъектам, распространяются и на группу лиц. Группа лиц, рассматриваемая  как специальная категория антимонопольного законодательства, представляет собой  совокупность лиц, соответствующую требованиям части  ст.  16   Закона о защите  конкуренции.

Органами государственной  власти, на которые распространяются положения раздела 3  Закона о  защите  конкуренции, охватываются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образованные и действующие в соответствии со ст. 10-11 и 77 Конституции РФ.

Органы местного самоуправления - особые субъекты монополистической  деятельности, поскольку с ними связано  много спорных вопросов. К ним согласно ст. 12 Конституции РФ, ст. 1 и 14 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»¹⁴ относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Вина нарушителя - обязательный элемент состава рассматриваемого правонарушения.

В отечественной гражданско-правовой юридической доктрине и гражданском  праве господствует принцип вины. Вина является условием наступления ответственности, поэтому вопрос о виновности встает и при квалификации антимонопольных правонарушений.

Традиционно вина понимается как психическое отношение лица к своему противоправному поведению (действию или бездействию) и его последствиям. Она означает осознание (понимание) лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним результатов, поскольку «действие представляет собою выражение воли с точки зрения юридической - воли зрелой и сознательной. Поэтому в основании гражданского правонарушения лежит вина, все равно умышленная или неосторожная»¹⁵.

Для ограничения и  пресечения монополистической деятельности важно то, что такое понятие  вины (с точки зрения ее психических, субъективных характеристик) применимо к юридическим лицам, поскольку они представляют собой коллективы людей, способных к оценке собственных действий. Именно из этих действий и складывается деятельность юридических лиц как правомерная, так и противоправная.

Из анализа общего понятия монополистической деятельности следует, что такая деятельность совершается только умышленно (целенаправленно). Законодатель считает монополистической деятельность только в том случае, 
если она в качестве своей непосредственной цели имеет недопущение, ограничение или устранение конкуренции, т.е. состязательности хозяйствующих субъектов на товарном рынке¹⁶.

Будучи антиобщественным деянием, причиняющим социально- 
экономический вред частным и публичным интересам, монополистическая 
деятельность преследуется по закону. К субъектам, осуществляющим монополистическую деятельность, применяются предусмотренные Законом о конкуренции правовые средства государственного принуждения - санкции и меры ответственности.

Что касается объекта  монополистической деятельности, то можно отметить следующее. Государство в целях реализации антимонопольного законодательства, обеспечения свободы экономической деятельности поддерживает конкуренцию, предупреждает, ограничивает и пресекает монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, государство стремится гарантировать как само существование конкуренции, так и ее качественные характеристики (добросовестность, справедливость, честность).

Все это составляет основу правопорядка в сфере конкуренции, на который посягает монополистическая деятельность.  Поэтому такой конкурентный правопорядок следует считать объектом монополистической деятельности.

Иными словами под  объектом монополистической деятельности понимается конкуренция, понимаемая как  «состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке».¹⁷

Подчеркнем также, что  государство, ограничивая монополистическую деятельность, тем самым защищает наряду с частным публичный интерес, который заключается в реализации свободы предпринимательства, поддержки конкуренции и противодействия незаконному монополизму.

Объективную сторону  правонарушения обычно составляют противоправность поведения субъекта, вредные последствия и причинная связь между ними.

Монополистическая деятельность - это, прежде всего, деяние, т.е. выраженный в форме действия или бездействия  акт поведения на рынке хозяйствующего субъекта или властного органа. Действия и бездействие имеют вполне самостоятельную и определенную цель и могут выражаться, например, в установлении монопольно высоких или низких цен или в незаключении договора с конкретными покупателями (заказчиками). Как свидетельствует практика рассмотрения дел о монополистической деятельности, чаще всего она выражается в активных действиях¹⁸. Это учел и законодатель, сделав упор при формировании примерного перечня противоправных проявлений монополистической деятельности на активном поведении субъектов, осуществляющих монополистическую деятельность.

Однако монополистическая  деятельность может иметь место  и в форме бездействия, связанного, например, с нежеланием субъекта ликвидировать  искусственно созданные препятствия  на пути рыночных механизмов конкуренции.

Другим элементом объективной  стороны состава монополистической  деятельности является вред. Монополистическая  деятельность, нарушающая 
нормы антимонопольного законодательства, наносит вред правопорядку в 
сфере осуществления недобросовестной конкуренции. Такая деятельность 
дезорганизует, разрушает механизм цивилизованных рыночных отношений, 
ставит преграды на пути реализации государством публичного интереса, ограничивает свободу экономической деятельности различных хозяйствующих субъектов, лишает потребителей экономической основы их прав. Данный вред можно назвать социально-экономическим. При этом другой вид вреда - имущественный (в виде убытков, возмещение которых предусмотрено ст. 15- 16 ГК РФ) может отсутствовать. Видимо поэтому законодатель, давая в ст. 4 Закона о конкуренции новое определение монополистической деятельности, отказался от специального упоминания в нем об ущербе.¹⁹

Согласно ст. 4 Закона о конкуренции состав монополистической  деятельности является «формальным», так как при его установлении не требуется в обязательном порядке доказывать конкретный имущественный вред (убытки), причиненный потребителям или хозяйствующим субъектам, или иные отрицательные материальные последствия. Поэтому при характеристике общего понятия монополистической деятельности вопрос о причинной связи между противоправным деянием и его вредными имущественными последствиями может быть опущен. В то же время следует помнить, что при применении ст. 15 - 16 ГК РФ, а также ст. 26 Закона о конкуренции в связи с совершением монополистической деятельности, доказывание как убытков, так и причинной связи необходимо.

Признание монополистической  деятельности вредоносной предполагает признание ее опасности для общества. Подобная опасность проявляется  как раз в том, что монополистическая деятельность посягает на конкурентные устои рыночных отношений и тем самым сужает сферу положительного действия объективных законов рынка.

1.2. Нарушение антимонопольного  законодательства со стороны  публично-правовых образований

Нарушение антимонопольного законодательства со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на сегодняшний момент одна из самых  крупных видов монополистической деятельности на товарных рынках (ст. 15-16 закона о защите конкуренции). В настоящее время пресечение таких нарушений становится все более актуальным. Это объясняется объективным усилением роли органов власти субъектов Федерации в регулировании экономических процессов на своей территории.

Однако подобное локальное  регулирование порой проводится без ориентации на сохранение единого экономического пространства Российской Федерации, а также с грубыми нарушениями основных конституционных принципов экономического развития: беспрепятственного перемещения товаров, услуг и финансовых средств по территории государства, свободы экономической деятельности и свободы конкуренции. Реальное соблюдение вышеперечисленных базовых основ обеспечивается с помощью ст. 15-16 Закона о защите конкуренции.

Шкареденок И.А. приводит следующее доктринальное определение монополистической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления - это незаконные действия (бездействия) органов исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляемые ими под видом реализации мер государственного и иного регулирования рыночных отношений, противоречащие антимонопольному законодательству и направленные на ограничение конкуренции на товарных рынках²⁰.

В зависимости от количества субъектов правонарушения, которыми в данном случае выступают публичные организации, олицетворяющие собой исполнительную власть различных уровней, монополистическая деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления можно подразделить на два вида - индивидуальную и коллективную.

К индивидуальным монополистическим правонарушениям относятся акты и действия органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые неправомерно вмешиваются в свободу действий хозяйствующих субъектов на рынке и искажают действие объективных экономических законов, а также акты и действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, (ст. 15  Закона о защите конкуренции).

Статья содержит примерный  перечень правонарушений - различных  актов и действий, которые запрещено принимать и совершать органам исполнительной власти и местного самоуправления. Данные правонарушения можно классифицировать по объекту посягательства на следующие группы:

• акты (действия), затрагивающие организационно-экономическую деятельность хозяйствующих субъектов (например, введение ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов);
• акты (действия), затрагивающие текущую экономическую деятельность хозяйствующих субъектов (например, установление запретов на продажу, покупку, обмен, товаров из одного региона Российской Федерации в другой);
• акты (действия) по необоснованному предоставлению льгот отдельным хозяйствующим субъектам.