Антиконкурентная деятельность публично-правовых образований. Законодательство и практика

Так, например, в Иркутское УФАС России поступил на согласование проект постановления мэра города Иркутска «Об освобождении ООО «Спартак» от уплаты налогов в части сумм, поступающих в местный бюджет». В обоснование администрация города Иркутска предоставила документы, свидетельствующие о том, что ООО «Спартак» является общественным объединением и предоставляет в аренду образовательным учреждениям, милиции для осуществления спортивной подготовки имеющиеся у него спортивные сооружения, которые находятся на содержании городского бюджета, а из-за хронических неплатежей у названных организаций нет возможности своевременно оплачивать аренду спортивных сооружений.

   Иркутским ТУ  ФАС России было отказано в  согласовании данного акта, исходя  из запрета на предоставление  льгот, носящих индивидуальный характер, установленного Российским законодательством⁴⁰.

7. Совмещение функций  федеральных органов исполнительной  власти, 
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов 
местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также 
наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Данное положение, содержащееся в ст. 15  Закона о  защите конкуренции, по мнению В. Ворожейкина является важным и нужным⁴¹.

Отсутствие в первой редакции Закона четкого разделения функций и полномочий хозяйствующих  субъектов и органов управления являлось подчас причиной легального вмешательства в деятельность хозяйствующего субъекта и ограничения его самостоятельности со стороны, например, объединения предприятий, выполняющего функции управления. В данном случае возможны два основных вида нарушений: наделение хозяйствующего субъекта функциями органа исполнительной власти или, напротив, выполнение органом исполнительной власти несвойственных ему функций коммерческой организации (в первую очередь - оказание тех или иных услуг на платной основе).

Вышесказанное можно подтвердить следующим примером. Администрацией г. Усть-Илимска (Иркутской области) Постановлением от 18. 06. 08 г. № 690 было утверждено «Положение об управлении социальной защиты населения администрации г. Усть-Илимска». Положением было предусмотрено создание в структуре управления хозрасчетного отдела по доставке пенсий и всех видов пособий.

Управление социальной защиты населения администрацией г. Усть-Илимска своим приказом от 15.03.09 г. № 21 создало в структуре управления хозрасчетный отдел по доставке пенсий и всех видов пособий и утвердило «Положение о хозрасчетном отделе по доставке пенсий и всех видов пособий».

Согласно п.п. 1.1., 1.4. «Положения о хозрасчетном отделе» хозрасчетный отдел управления социальной защиты населения администрации г. Усть-Илимска образуется в качестве структурного подразделения управления и не является юридическим лицом. Согласно п. 1.4. «Положения об управлении социальной защиты населения администрации г. Усть-Илимска» управление является юридическим лицом, следовательно, несет ответственность за действия своих структурных подразделений.

П.п. 1.2., 5.1., 5.2. «Положения о хозрасчетном отделе»  устанавливают, что финансирование расходов на выплату  пенсий и пособий производится за счет целевых средств Пенсионного  Фонда города (области).

В соответствии с письмом  заместителя председателя Пенсионного  Фонда РФ услуги по доставке пенсий и пособий финансируются на основании  сметы затрат, но не выше 1,5% (с учетом налога на добавленную стоимость) от суммы выплаченных пенсий пособий.

Деятельность хозрасчетного  отдела по доставке пенсий и всех видов  пособий строится на основе хозяйственного расчета. Хозяйственным расчетом является метод ведения хозяйства предприятия, основанный на самоокупаемости, т.е. без  помощи средств муниципального бюджета, а за счет собственных доходов. Данная деятельность хозрасчетного отдела является самостоятельной, осуществляемая на свой риск, т.е. имеет место реализация одной из функций хозяйствующего субъекта.

Однако, хозрасчетный отдел  финансируется за счет средств Пенсионного Фонда РФ, а не за счет средств муниципального образования.

В данном случае взаимоотношения  по оплате услуг по доставке пенсий и пособий должны строиться между  Пенсионным Фондом и непосредственно  с администрацией г. Усть-Илимска, как  бюджетные. Управление социальной 
защиты населения администрации г. Усть-Илимска, как орган администрции г. Усть-Илимска, должен финансироваться непосредственно за счет бюджетных средств, в т.ч. отдел по доставке пенсий и всех видов пособий, как структурное подразделение управления без прав юридического лица, что 
и определено п. 4.9. «Положения об управлении социальной защиты населения администрации г. Усть-Илимска».

Руководствуясь п. 1 ст. 27 Закона РФ «О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках» и п. 2.12. Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденных приказом ГАК РФ от 25. 07. 06 г. № 91, комиссия ФАС России решила признать администрацию г. Усть-Илимска нарушившей п. 3 ст. 15  Закона о защите конкуренции  в части совмещения функций органов местного самоуправления с функциями   хозяйствующих субъектов⁴².

2.2  Соглашения  органов власти и управления, ограничивающие конкуренцию

Рассматривая соглашения, как один из видов нарушения антимонопольного законодательства, следует обратить внимание на определенную последовательность действий, которые рекомендуется проводить сотрудникам антимонопольных органов для предупреждения отдельных видов возможных злоупотреблений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по каждому составу правонарушений, указанных в статье 16 Закона о защите конкуренции. Так как соглашения бывают разных видов, рассмотрим основные виды соглашений (согласованных действий) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ограничивающие конкуренцию.

1. Соглашения, направленные  на повышение, снижение или  поддержание цен (тарифов). Предметом  рассмотрения антимонопольными  органами являются не любые ценовые соглашения (согласованные действия), а только те из них, которые связаны со сферой действия Закона о защите конкуренции, то есть, если соглашение соответствует в совокупности следующим условиям:

• касается товаров, по которым хозяйствующий субъект занимает доминирующее положение на рынке;
• цены на товары формируются свободно с учетом спроса и предложения;
• соглашение приводит или может привести к ограничению конкуренции.

Ценовые соглашения, касающиеся товаров, отнесенных к сфере естественной монополии, то есть, где отсутствует конкуренция, а цены (тарифы) регулируются и контролируются специально образованными федеральными органами исполнительной власти, регулируются в соответствии с ФЗ «О естественных монополиях».

Изучение ценового соглашения необходимо начать с выявления наличия или отсутствия в нем нарушения антимонопольного законодательства. Нужно выяснить, по какой продукции заключено соответствующее соглашение. Если оно заключено относительно продукции, по которой хозяйствующий субъект не имеет доминирующего положения на товарном рынке - положения антимонопольного законодательства не могут быть применены к данному соглашению.

В том случае, если хозяйствующий  субъект занимает по данной продукции  доминирующее положение, то следует обратить внимание на состояние конкурентной среды на данном товарном рынке, на влияние доминирующего хозяйствующего субъекта на состояние развитости (или неразвитости) конкуренции на этом товарном рынке, на состояние спроса и предложения на данную продукцию.

При анализе ценовых  соглашений необходимо определить, что  они заключаются именно с целью  ограничения конкуренции на соответствующих  товарных рынках. Не всякое соглашение, направленное на снижение цен (та- 
рифов), в том числе относительно продукции, по которой хозяйствующий 
субъект занимает доминирующее положение на рынке этой продукции, может быть направлено на ограничение конкуренции.

Как справедливо отмечает А. Цыганов, в условиях еще не сформировавшейся рыночной экономики, спада производства, увеличения неплатежей, вызванных, в том числе, и высокими ценами при снижении платежеспособного спроса большинства населения из-за высоких потребительских цен и низких доходов, соглашения (или согласованные действия) органов исполнительной власти всех уровней могут быть направлены и на сдерживание дальнейшего роста цен или их снижение в целях оживления отечественного производства и выхода из кризиса⁴³.

Именно поэтому, при  принятии запретительных решений по результатам выявленных соглашений, касающихся повышения, снижения или поддержания цен (тарифов) необходимо подходить более осмотрительно, с учетом сегодняшнего состояния экономики.

2. Соглашения о разделе  рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок,  по ассортименту реализуемых  товаров либо по кругу продавцов и покупателей (заказчиков). Действия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вводящие ограничения по перемещению товарных потоков, должны осуществляться только в соответствии с п. 2 ст. 74 Конституции РФ. В этом пункте содержится норма, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с Федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Действия органов исполнительной власти по защите интересов отечественных  производителей продукции (хозяйствующих  субъектов), противоречащие статье 16 Закона о конкуренции, могут выражаться в следующем:

• установление необоснованно высоких ввозных таможенных пошлин, которое ведет к ущемлению интересов потребителей, не стимулирует повышение качества и снижение себестоимости отечественных товаров;
• распространение заведомо ложных или недостоверных сведений о низком качестве импортных товаров (имеющих заменителя на внутреннем рынке) и предъявление требований к качеству импортных товаров более жестких, чем это установлено государственными стандартами, техническими условиями, сертификатами качества и т.п. на аналогичный товар отечественного производства⁴⁴.

Протекционизм органов  власти субъектов РФ по отношению  к производителям товарной продукции (хозяйствующим субъектам), зарегистрированным на его территории, как правило, выражается в следующем:

• в ограничении или запрещении ввоза однородного товара на территорию субъекта Российской Федерации;
• в прямом или косвенном дотировании производства и реализации товарной продукции отдельным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на территории данного субъекта Российской Федерации;
• в наделении отдельных хозяйствующих субъектов правом выдачи лицензии другим хозяйствующим субъектам или исключительным правом выдачи заключений на лицензирование видов деятельности или распоряжения ресурсами.

Так, решением Новосибирского ТУ ФАС РФ было начато производство по делу о нарушении ст. 16 Закона о защите конкуренции Комитетом по управлению государственным имуществом администрации Новосибирской области, выразившемся в заключение генерального соглашения между объединением страховщиков и Комитетом, которое ограничило доступ на рынок услуг страхования другим хозяйствующим субъектам.

В связи с предписанием Управления 21.06.2010 г. № 122 Комитет принял решение о расторжении генерального соглашения о страховании имущества, сданного в аренду и риска неполучения  арендных платежей от 22.12.2010 г., для чего направил соответствующие уведомления страховым компаниям о его расторжении. Таким образом, дело было прекращено⁴⁵.

3. Соглашения, ограничивающие  доступ на рынок или устранение  с него хозяйствующих субъектов.  Недопущение ограничения доступа на рынок или устранения с него хозяйствующих субъектов служит целям защиты единого экономического пространства Российской Федерации и должно осуществляться, прежде всего, в части ликвидации необоснованных административных барьеров доступа на рынок и вытеснения с рынка хозяйствующих субъектов (на федеральном и региональном уровне).

Региональные и муниципальные  органы исполнительной власти затрудняют свободное перемещение товаров  по территории Российской Федерации  путем введения тех или иных ограничений на ввоз и (или) вывоз продукции из регионов (прямые запреты, выраженные в непризнании сертификатов соответствия на продукцию, ввозимую из других регионов, дискриминационное лицензирование и пр.), установление негласных, необоснованно льготных условий выдачи кредитов отдельным местным товаропроизводителям и продавцам, что ведет к разрушению единого рыночного пространства и более льготным условиям конкуренции для региональных хозяйствующих субъектов.