Документационное обеспечение управления

Другие информационные элементы: обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа — так же составляли один сплошной текст. Но документ, как правило — начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата. В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана.

Кроме этих элементов можно говорить и о некоторой стабильности текста для каждой группы документов, например, по единому образцу писались наказы воеводам о порядке вступления в должность, финансах, полномочиях, обязанностях и т. д., выдававшиеся из разных приказов.

Таким образом, история делопроизводства в XVI-XVII вв. показывает, что в связи с созданием системы центральных и местных учреждений создается и система делопроизводства, складываются кадры служащих, появляются устойчивые формы документов, приемы их составления, хранения и учета.

20

 

Восемнадцатый век в развитии делопроизводства — это усиление законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формирование и закрепление общих административных начал деятельности учреждений, их структуры и штатной численности. Законодательной основой реформы стал утвержденный Петром I в 1720 г. Генеральный регламент.

Он ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию типа учреждений. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллективный способ принятия решений присутствием коллегии. С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением — канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав канцелярии входили: нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики (для письменного и устного перевода) и вахмистр, он же сторож для охраны учреждения.

Коллежский порядок документирования заключается в том, что в начале документа повторялась вся предыстория вопроса. Позже этот порядок был заменен составлением справки, в которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила название экстракта. Однако и в этом случае дела достигали солидных размеров.

Особенностью регистрации документов в коллежской системе делопроизводства было то, что регистрация сопровождала документы в течение всего процесса производства дела, а после — и в архиве. Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении и, не распечатывая, передавал в присутствие.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы), а также в выписке всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу. Вводились и первые типовые сроки исполнения документов, так, в первую очередь в коллегиях рассматривались государственные дела, затем — частные. Все решенные дела и оставленные копии сдавались в актохранилища, которые получили европейское наименование — архивы, для заведования ими была учреждена особая должность — архивариус.

Архивы должны были стать обособленными от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку, причем был определен и срок сдачи дел в архив — через три года по завершении их производства в канцелярии. Архивы создавались при каждой коллегии.

Стремлением сохранять в тайне государственные дела, т. е. защитить информацию, было обусловлено введение присяги для канцелярских чинов, запрета на хранение служебных документов дома. Особо строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезыванием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

Существенные изменения претерпевают формы документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» — образцы, по которым следовало их составлять.

21

 

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра документа дата, во многих документах она пишется теперь под текстом с левой стороны листа.

В начале 19 века коллегиальная процедура принятия решений была заменена на единоличную, получившей название министерской (исполнительской). Основным законодательным актом, определявшим организацию и порядок работы центральных учреждений более чем на век, было «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. Этот манифест был подготовлен М.М.Сперанским видным государственным деятелем.

В документе были определены: единообразная структура министерств, порядок их взаимоотношений с другими учреждениями, рабочий аппарат министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения — на столы. В каждом департаменте также создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений — общее присутствие.

Он четко установил «предмет ведения государственных дел» министерств. Получили окончательное и единообразное устройство канцелярии как специальные подразделения, где было сосредоточено все «письмоводство» (т. е. делопроизводство).

«Общим учреждением министерств» устанавливался единообразный порядок «производства дел» во всех учреждениях и их структурных подразделениях. Весь процесс делопроизводства делился на следующие этапы:

-порядок вступления дел; движение их, или собственно так называемое «производство»; отправление дел; ревизия; отчеты.

Документы могли поступать как непосредственно министру через канцелярию, так и в департаменты. Министр получал только указы и повеления верховной власти, документы других министров. Он ведал секретными делами, на его имя подавались и жалобы на действия департаментов.

Департаменты вели переписку с другими равными и подчиненными учреждениями, составляли отзывы на предписания министра, исполняли документы, поступавшие из канцелярии министра. Представления от подчиненных органов направлялись министрам только по делам особой важности или срочности. В департаменты поступали предписания министра, о своей работе департаменты представляли министру отчеты.

Секретные и срочные документы немедленно представлялись руководителю, все прочие предписывалось раскрывать в его присутствии в назначенные часы. Документ, адресованный в департамент, распечатывался его директором: В присутственном месте документы из высших инстанций распечатывались самим председателем, все остальные — старшим членом присутствия.

На поступившем документе секретарь отмечал дату его получения. Подчиненным в типовых формулировках: «К сведению», «К делу», «К докладу со справкой» — давались указания об исполнении.

Процесс регистрации документов также был многоступенчатым: поступившие документы регистрировались на всех ступенях его движения — в канцелярии министерства, в департаменте, в отделении. Порядок исполнения документов был определен отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министра, общего присутствия департамента, особенных установлений (канцелярий) при директорах департаментов.

Законами устанавливались определенные правила составления всех разновидностей документов. В документе выделялись: заглавие, содержание или «расположение обстоятельств дела», подпись, скрепа, особенные пометки, бланковые и конвертные надписи. Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена. Впервые вводилось унифицирование служебной документации и строгие языковые правила.

Употребление наименования разновидностей документов стало обязательным и также регламентировалось. Разновидность документа часто определялась положением корреспондентов на иерархической лестнице. Наименование таких документов, как: пред-

22

 

ставление, рапорт, донесение, объяснение, прошение, жалоба, донос, подаваемых должностным лицам, обозначалось после указания их автора, например: «Отставного штабс-капитана Копейкина... прошение».

Изложение содержания документа стало полностью зависеть от его формы. Таким образом, порядок составления документов и оформления реквизитов документов каждой разновидности зависел не столько от назначения документа, сколько- от инстанции государственного управления, куда он посылался. Поэтому одна и та же разновидность документа имела разные варианты оформления реквизитов.

В XIX в. документы стали изготавливаться на бланках. Бланком назывался лист, в левом верхнем углу которого делались бланковые надписи: наименование ведомства, учреждения, структурной части учреждения, от которой исходил документ, дата отправления документа, номер его по журналу исходящих документов, заголовок к документу. Бланки вначале были рукописными, а вскоре их сменили типографские бланки и штампы с бланковыми надписями.

Для хранения дел в каждом департаменте министерства и в каждом учреждении создавались текущие и окончательные архивы. Согласно законодательству текущий архив составляли документы и книги, которые нужны для справок и соображений по текущему делопроизводству.

Окончательный архив составляли дела, не подлежащие более решению и исполнению, т. е. ненужные для текущей справочной работы. В этот архив предписывалось сдавать дела по истечении трех лет. Для сдачи дел в архив составлялась опись всем делам за год.

По закону архив не имел права выдавать дело или выписку из документов без разрешения директора департамента, губернатора или вице-губернатора.

Советские и современные российские технологии документационного обеспечения управления продолжили развитие делопроизводственных технологий, уходя корнями в традиции предшествующих периодов.

Исходной методологической посылкой теоретических построений и практической рационализаторской деятельности 1920-х годов явилось утверждение о наличии общих черт в производственных и управленческих процессах. С позиций данной концепции удалось эффективно решить многие «локальные» управленческие вопросы: рационализация организации управленческих структур; совершенствование документирования исполнения, планирования и учета; упрощение технологии управленческих процедур и операций; разработка частных рекомендаций по улучшению делопроизводства в аппарате управления.

Главный недостаток концепции состоял в игнорировании преемственности в развитии системы управления, а следовательно, и системы делопроизводства.

Начался период активного поиска оптимальных подходов к совершенствованию управления и его документационного обеспечения. Институтом техники управления в 1928 г. совместно с Архивной службой были изданы «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», в которых давались рекомендации по составлению перечней документов и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

Для сокращения видов и форм документов в конце 1920-х гг. были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и других документов. Стандартизировались и материалы, применяемые в делопроизводстве: бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т. д.; средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. При этом учитывался и зарубежный опыт, в частности, при стандартизации форматов бумаги успешно использовался опыт Германии.

В 1966 г. в рамках Архивной службы был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский   институт   документоведения   и   архивного   дела   (ВНИИДАД),

23

 

которому поручалась основная часть разработки Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В подготовке проекта Основных положений ЕГСД кроме него приняли участие научно-исследовательские институты: труда, оргтехники, стандартизации, Институт государства и права Академии наук СССР. В 1973 г. Основные положения ЕГСД были одобрены Госкомитетом СМ СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования.

Утвержденная в 1988 г. Архивной службой «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения» (ГС ДОУ) является актуализированной версией ЕГСД и до настоящего времени остается основным нормативным документом по организации работы с управленческой документацией в стране. Необходимо отметить, что при последующих переизданиях ГСДОУ редактировалась, актуализировалась, из нее изымались и добавлялись отдельные положения.

В 1993 г. была введена в действие разработанная на ее основе Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации, замененная в 2000 г. новой Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации.