Государственные закупки

Тема 1. Государственная закупка: сущность, основные принципы, правовая основа

1. Понятие государственной закупки

Формированию и развитию добросовестной конкуренции на микро уровне во многом способствует система практических мер и процедур, разработанная  в интересах государственного заказчика (а значит и общества в целом) при соблюдении определенных правил и ограничений, получившая название прокьюремент (Procurement). Этот термин, заимствованный из английского языка, уже не является новым для специалистов, работающих на рынке государственных закупок.

Прокьюремент, или, иначе конкурентная закупка - учение, главной целью которого является наиболее эффективное удовлетворение объективных потребностей организации (государства) в товарах, работах  и услугах за счет их закупки на конкурентном рынке.

Для понимания  сущности прокъюремента выделяют ключевые понятия в его определении. Во-первых, это закупки, так как «прокъюремент является одним из способов осуществления закупок товаров, работ и услуг». В последние годы в мировой практике при решении вопросов рационального использования финансовых средств особо пристальное внимание уделяется закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналитиков, в технологически отлаженных производствах 50—60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.¹

Второе ключевое понятие – «конкурсные торги» как конкурентное состязание, которое организует государственный заказчик для выявления наилучших условий поставки продукции для государственных нужд среди участников – претендентов на подписание государственного контракта. Именно на этой «борьбе» основывается прокьюремент.²

Третье ключевое понятие – это интересы покупателя. Причем эти интересы носят не единовременный характер, а основываются на долгосрочных перспективах. Прокъюремент необходим не для «фирм-однодневок», а для тех бизнесменов, которые рассчитывают на успешную длительную деятельность в данной сфере рынка, а это возможно лишь при условии, что партнеры видят в нем надежного, заслуживающего доверия сотрудника. Причем это создает им долгосрочную репутацию на рынке, чем стоит дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Все процедуры  прокъюремента основываются на равноправном и уважительном отношении к интересам хозяйствующих субъектов.

Заключительным  ключевым понятием является совокупность практических методов и приемов, т.е. инструментарий, при помощи которого осуществляются процедуры конкурсных торгов.

Основные принципы прокьюремента представлены в Таблице 1.

Закупка – приобретение товаров за рубежом или внутри страны крупными предприятиями, в большом  количестве.

Закупки можно  подразделить на:

- закупки коммерческих  структур;

- государственные  закупки;

- закупки по  проектам международных организаций Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и др.)ектам зовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б.арственными. большом количестве. Закупки, пров

Закупки, проводимые государственными органами, называются государственными.³

Государственные закупки осуществляются за счет средств  налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах и  внебюджетных фондах. Именно это обстоятельство должно являться решающим при отнесении закупочной деятельности тех или иных субъектов гражданского права к сфере госзакупок ("принцип источника средств"). Госзакупки осуществляются в соответствии со специально разработанными процедурами и правилами, закрепленными в законодательстве.

Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. В России законодательного определения государственных закупок нет.

Существуют такие  понятия, как « государственные нужды», государственный заказ.

Под государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации, субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления ими своих функций (в том числе для реализации международных, федеральных, региональных целевых программ), обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации (или субъектов Российской Федерации) за счет средств федерального бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования). Например, такими потребностями являются строительство школ или приобретение лекарственных средств для пенсионеров.

Государственные нужды (госнужды) - это потребности  органов государственной власти (прежде всего исполнительной, а  также законодательной и судебной) в различного рода товарах, работах, услугах. Такого рода потребности в товарах, работах, услугах возникают при выполнении возложенных на эти органы власти обязанностей по реализации государственной политики в той или иной сфере, в Ом числе в таможенной. Например, для строительства пунктов пропуска необходимо приобретение определенного рода товаров. Потребности органов государственной власти в товарах, работах, услугах возникают на всех уровнях властной вертикали: на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне органов местного самоуправления.

Понятие государственных нужд определено также в статье 525 Гражданского кодекса РФ.

Конкретный перечень товаров, работ, услуг, которые закупаются конкретным органом государственной власти,- это государственный заказ. Например, ФТС России размещает заказ на Поставку и ввод в эксплуатацию серверного оборудования для перевода таможенных органов Российской Федерации на единую систему электронной почты, поставку патронов или на оказание Услуги по текущему ремонту автотранспорта и т.д.

Однако одновременно имеется и широкое понимание  госзаказа, которое совпадает с  государственными нуждами, в связи  с чем на практике эти понятия  часто используются как равнозначные. Таким образом, особенностью государственного заказа является то, что закупки в рамках государственного заказа оплачиваются за счет аккумулированных в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах.

В России под «государственными  закупками»⁴ понимают осуществление заказчиками (в основном исполнительными органами власти) размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

В свою очередь, в соответствии с ФЗ от 21.07.2005 № 94-ФЗ под размещением заказов понимаются осуществляемые в установленном порядке действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 ФЗ № 94, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В любом случае из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются  товары (работы, услуги), закупаемые с целью их дальнейшей перепродажи.

Заключительным этапом осуществления государственной  закупки является подписание государственного контракта.

Под государственным  или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Государственный заказ размещается, как правило, среди любых предприятий  и организаций. Исключение составляет специальная продукция, закупаемая, например, в рамках государственного оборонного заказа.

Отличия закупок для государственных  нужд от закупок для частного сектора экономики приведены в

Система государственных закупок  отвечает интересам:

• поставщика (функционирование в здоровой конкурентной среде, обеспечение рынка сбыта);
• государственного органа – заказчика (борьба с коррупцией, экономия бюджетных средств, приобретение товара, качество которого соответствует требованиям);
• общества – конечного потребителя (удовлетворение общественных нужд через потребление качественного товара по приемлемой цене).

Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них — распределенная (децентрализованная) и централизованная. Обе модели закупок давно используются во всем развитом мире. Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами.

2. Принципы государственной закупки

К основным принципам управления госзакупками можно отнести:

- равноправное и справедливое  отношение ко всем участникам  размещения заказа;

- экономное и эффективное расходование  средств бюджетов и внебюджетных фондов;

- открытость и прозрачность;

- подотчетность; 

- ответственность. 

Реализация принципа равноправного и справедливого отношения к поставщикам означает предоставление равных возможностей участия в государственных закупках всем поставщикам независимо от видов деятельности, организационно-правовой формы, формы собственности, национальной принадлежности и т.д. Закон ФЗ-94 содержит подробные правила проведения торгов, требования к его участникам, в связи с чем обеспечивается применение единых правил и требований при проведении конкурсов на закупку товаров (работ, услуг) как для федеральных и региональных государственных нужд, так и для муниципальных. Иные требования, помимо сформулированных в ст.11. ФЗ-94, не могут предъявляться к участникам размещения заказа. Впервые в новейшей истории России сняты ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных закупок.

Реализация принципа открытости и прозрачности заключается в публикации в официальном издании и размещении на официальном сайте извещений, конкурсной документации, протоколов оценки и сопоставления заявок и т.д.

Принцип экономного и эффективного расходования средств  бюджетов и внебюджетных фондов является базовым при размещении государственных  заказов и реализуется посредством проведения совместных торгов, открытых конкурсов и аукционов. Так, победителем конкурса признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявке которого присвоен первый номер, победителем аукциона – участник, предложивший более низкую цену контракта.

Реализация принципа подотчетности  осуществляется путем ведения письменной отчетности по всем важным этапам осуществления  процедуры закупки и по всем важным принимаемым решениям, и предоставлением  этой информации заинтересованным лицам (проверяющим органам, общественным организациям, представителям средств массовой информации) в пределах их компетенции. Так, в Законе о размещении заказов закреплена необходимость документального оформления каждого юридически значимого действия (этапа) конкурса. Так, протоколом оформляются вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе⁵, рассмотрение заявок на участие в конкурсе⁶, оценка и сопоставление заявок⁷.

Принцип ответственности подразумевает, что органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права. То есть в случае неисполнения обязательств по оплате поставленных товаров в соответствии с государственным контрактом на орган государственной власти, заключивший такой контракт, можно подать в суд, об жаловать действия чиновников в вышестоящие инстанции и т.п. Чиновник, принимающий решения, искусственно ограничивающие конкуренцию, может быть привлечен к административной или уголовной ответственности.

1.3. Правовая основа  государственных закупок в Российской  Федерации

Государственные закупки — жизненно важный весомый компонент национальной экономики, их объем в 2009 г.составлял  порядка 4 трл. руб.⁸

Начало этому  явлению было положено еще несколько  веков назад.

В России возникновение  прообразов современного конкурса как  способа заключения договора зафиксировано в XVII веке. Первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил «публичных» торгов, относятся, как и многое в нашей истории к правлению Петра I. Наибольший вклад был внесен Екатериной Великой.

В СССР системы государственных  закупок как таковой не существовало. Собственно понятие конкурса было известно еще советскому законодательству. Но при этом конкурсы проводились не для заключения какого-либо договора, а просто для выбора наилучшего в своей области: например, проводились различные музыкальные конкурсы или конкурсы на замещение вакантной должности. То есть это было то, что подпадает не под понятие «торги»⁹, а под понятие «публичный конкурс»¹⁰.

В 1980-х годах уже начали проводиться  подрядные торги в строительной отрасли, при этом советские организации  принимали участие в международных  тендерах. Тем не менее, тогда  в России еще было целостной конкурсной системы размещения заказов даже для государственных нужд. Она начала формироваться только в начале 90-х годов.

В настоящее время основой законодательного регулирования системы государственных закупок являются:

- Гражданский кодекс РФ;

- Бюджетный кодекс РФ;

- Федеральный закон от 21.07.2005 №  94-ФЗ «о размещении заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд»;

- иные федеральные законы,

- постановления Правительства, Указы Президента,

- правила международного договора.

Ряд статей Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) представляет особый интерес. К ним относятся  ст.447 – 449, в которых речь идет о  возможности заключения договора на торгах, который может проводиться в форме конкурса и аукциона, об организации и порядке проведения торгов (необходимость составления извещения в установленные сроки, внесения участниками торгов задатка, подписание с лицом, выигравшим торги, протокола о результатах торгов, который имеет силу договора, сроки подписания договора), последствия нарушения проведения торгов и др.