Основные проблемы и направления совершенствования взимания налога на доходы физических лиц в РФ

Принцип экономии применительно к современным условиям требует сокращения затрат государства (главным образом налоговых органов) на единицу взимаемого налога и уменьшения затрат общественного труда на уплату налога.

Рассмотрим порядок предоставления  налоговых вычетов (действующий и прелагаемые варианты) с точки зрения соответствия указанным выше принципам.

Первый вариант предоставления налоговых вычетов налоговым органом (действующий порядок).

Затраты руда налогоплательщиков на сбор Справок о доходах от всех налоговых агентов, выплачивавших им доходы в течение отчетного календарного года, других необходимых для предоставления льгот документов, на визит в налоговый орган, зачастую территориально удаленный, а иногда находящийся в другом населенном пункте (хотя можно послать декларацию по почте), на получение банка декларации (или его поиск в компьютере), на преодоление различных затруднений при составлении налоговой декларации, на заполнение налоговой декларации, на написание заявления о предоставлении налогового вычета, заявления на возврат с указанием счета в банке, на которой будет произведен возврат и другие необходимые операции – в среднем не менее 2-х часов на одну декларацию.

Здесь и далее приводимая автором оценка затрат труда носит приблизительный характер, и имеет своей целью оценить порядок цифр и суть проблемы. Точное измерение затрат труда возможно в результате крупномасштабного исследования данного вопроса на территории Российской Федерации, в результате которого приводимые автором цифры могут быть уточнены.

О праве на налоговые вычеты по доходам 2002г. в налоговые органы  заявило более 1,6 млн. человек.

Таким образом, затраты налогоплательщиков на получение налоговых вычетов через налоговые органы составили не менее 3200 тыс. чел/ч (1600 тыс. чел/ч х 2 ч.), или 400 тыс. рабочих дней (3200 тыс. чел/ч ÷ 8 ч.).

Затраты труда работников налоговых органов на прием и регистрацию деклараций, введение деклараций в компьютер, камеральную проверку деклараций и прилагаемых к ней документов, в случае необходимости запрос у налогоплательщика дополнительных материалов, подготовку и принятие решения по результатам рассмотрения деклараций, подготовку заключения о возврате налога (предоставлении вычета) и другие необходимые операции – в среднем не менее 40 мин. (2/3 часа) на одну декларацию, из которых около 20 мин. Затрачивается на ввод деклараций в компьютер.

Таким образом, затраты работников налоговых органов на предоставление налогоплательщикам налоговых вычетов через налоговые органы составили не менее 1067 тыс. чел/ч (1,6 млн. чел/ч х 2/3 часа), или 133,4 тыс. рабочих дней (1067 тыс. чел/ч ÷ 8 ч.). Учитывая среднее количество дней в месяце (21 день) и продолжительность установленного законом отпуска (30 дней основного и 12 дней дополнительного отпуска), как минимум 635 работников налоговых органов весь год занимались предоставлением налоговых вычетов налогоплательщикам, то есть возвратами налога (133 400 / (21 д. х 12 мес. – 42 д.).

При этом в налоговых органах каждый человек на счету и несет большую нагрузку. Если увеличивается количество работников, занимающихся предоставлением налоговых вычетов возвратами налогов, то автоматически уменьшается количество налоговых работников, осуществляющих контрольные функции: проведение налоговых проверок, организаций и обеспечение поступлений налогов в бюджет.

Второй вариант предоставления налоговых вычетов не налоговым органом, а налоговым агентом – источником выплаты доходов (предлагаемый вариант).

В этом случае существенно уменьшаются затраты труда налогоплательщиков на получение ими налоговых вычетов.

Налогоплательщикам не надо будет тратить время на сбор Справок о полученных доходах, поскольку вычет будет предоставляться по мере получения дохода налогоплательщиком от данного налогового агента в течение календарного года, на визит в налоговый орган, на заполнение и сдачу налоговой декларации, при этом существенно упрощается вся процедура налогового вычета.

Налогоплательщику достаточно подать в бухгалтерию своей организации заявление о предоставлении налогового вычета, о возврате налога и приложить документы, подтверждающие право на эти вычеты.

Бухгалтеру необходимо визуально проверить документ, свидетельствующие о праве на льготы, подшить их в дело и внести в налоговую карточку налогоплательщика (форму №1 – НДФЛ) заявленную льготу (предоставит вычет).

Предоставление вычета в этом случае займет около 20 мин. (1/3 часа). Процедура возврата налога (предоставление вычета) налогоплательщику предельно упрощается.

Преимущества предоставления налоговых вычетов налоговым агентом – источником выплаты доходов.

При предоставлении 1,6 млн. налоговых вычетов налогоплательщикам организациями и индивидуальными предпринимателями – налоговыми агентами затраты труда налоговых агентов и налогоплательщиков составят 533 тыс. чел/ч (160 тыс. чел. х 1/3 ч.), против 4267 тыс. чел/ч затрат общественного труда в случае предоставлении налоговых вычетов налоговыми органами (1067 тыс. чел/ч затраты труда сотрудников налоговых органов и 3200 тыс. чел/ч затраты налогоплательщиков на получение указанных льгот).

Во втором варианте (в случае предоставлении налоговых вычетов налоговыми агентами) затраты общественного труда уменьшаются примерно в 8 раз (4267 / 533) по сравнению с действующим порядком предоставления налоговых вычетов налоговыми органами (первый вариант). Экономия общественного труда на лицо.

В случае предоставления налоговыми агентами социальных и имущественных налоговых вычетов, налоговый контроль за правильностью их предоставления будет осуществляться налоговыми органами в ходе проведения выездных и камеральных налоговых проверок, с использованием данных налоговой отчетности физических лиц, предоставляемой в налоговый орган в соответствии со ст. 230 Налогового кодекса Российской Федерации, в которой отражаются сведения обо всех предоставленных налоговым агентом налогоплательщику налоговых вычетах. В период действия закона Российской Федерации от 07.12.91г. № 1998-1 «О подоходно налоге с физических лиц» (до 01.01.01г.) такой порядок проверки предоставления налоговыми агентами льгот по налогу, в том числе по суммам, направленным налогоплательщику на приобретение (строительство) жилья успешно себя зарекомендовал.

 При этом предоставление  налоговых льгот бухгалтериями  организаций или индивидуальными  предпринимателями для них не  обременительно. Исходя из количества налоговых агентов, состоящих на налоговом учете и предоставивших сведения налоговых лиц, в среднем один налоговый агент предоставит в год один из указанных налоговых вычетов. Это практически не ощутимо для бухгалтерии и удобно для налогоплательщиков и налоговых органов.

При этом в главе 23 Налогового кодекса Российской Федерации рекомендуется сохранить норму, дающую право налогоплательщику обратиться за предоставлением налоговых вычетов не по месту работы, а в налоговый орган по месту жительства. Выбор места предоставления налоговых вычетов должен оставаться за налогоплательщиком.

Кроме этого, при принятии второго варианта, как было указано выше, 635 сотрудников налоговых органов будет освобождено от предоставления налогоплательщикам налоговых вычетов.

Если 635 высвобожденных налоговых инспекторов направит на осуществление контрольных функций (проведение выездных и камеральных налоговых проверок), то значительно выросли бы как показатели охвата налоговых агентов налоговыми проверками, так и результативность работы налоговых органов в целом.

По данным Е.Е. Смирновой, 87% опрошенных уверены в том, что получение льгот по налогу на доходы физических лиц в налоговых органах при подачи налоговой декларации по итогам года ущемляет права налогоплательщиков, так как для них важно получать льготы ежемесячно при расчетах по заработной плате, а не в следующем году после подачи налоговой декларации, ее отработки налоговым инспектором, изучения всех предоставленных документов. Хотя для бухгалтерии проще не предоставлять налоговые вычеты, для работника взаимоотношения с бухгалтером организации, в которой он работает, являются более эффективными, чем с сотрудниками налоговых органов.

Для практической реализации указанных преимуществ, достигаемых при изменении действующего порядка предоставления социальных и имущественных налоговых вычетов.

Пункт 2 ст. 219 Налогового кодекса Российской Федерации предлагается изложить в следующей редакции:

«2. Социальные и налоговые вычеты предоставляются налогоплательщику одним из налоговых агентов, являющихся источником выплаты доходов по выбору налогоплательщика, на основании его письменного заявления и документов, подтверждающих право на такие налоговые вычеты.

В случае если в течение налогового периода социальные налоговые вычеты налогоплательщику не предоставлялись или были предоставлены в меньшем размере, чем предусмотрено настоящей статьей, то по окончании налогового периода на основании заявления налогоплательщика, прилагаемого к налоговой декларации, и документов, подтверждающих право на такие вычеты, налоговым органом производится перерасчет налоговой базы с учетом предоставления социальных налоговых вычетов в размерах, предусмотренных настоящей статьей».

Пункт 2 ст. 220 Налогового кодекса Российской Федерации предлагается изложить в следующей редакции:

«2. Имущественные налоговые вычеты предоставляются налогоплательщику одним из налоговых агентов, являющихся источником выплаты доходов по выбору налогоплательщика, на основании его письменного заявления и документов, подтверждающих право на такие налоговые вычеты.

В случае если в течение налогового периода имущественные налоговые вычеты налогоплательщику не предоставлялись или были предоставлены в меньшем размере, чем предусмотрено настоящей статьей, то по окончании налогового периода на основании заявления налогоплательщика, прилагаемого к налоговой декларации, и документов, подтверждающих право на такие вычеты, налоговым органом производится перерасчет налоговой базы с учетом предоставления имущественных налоговых вычетов в размерах, предусмотренных настоящей статьей».

Внесение указанных изменений в Налоговый кодекса Российской Федерации позволит установить порядок предоставления социальных и имущественных налоговых вычетов удобный как налогоплательщикам, так и налоговым органам  и выгодный государству. Эффективность администрирования налога на доходы физических лиц, удерживаемого налоговыми агентами, повыситься за счет высвобождения части работников налоговых органов для проведения налоговых проверок.

Другой серьезной проблемой, которая также может быть решена только путем внесения изменений в налоговое законодательство, является проблема контроля налоговыми органами за самостоятельным исчислением суммы налога и предоставлением декларации о доходах физическими лицами, получившими доходы от экономии на процентах за пользование заемными средствами, от продажи имущества организациями и индивидуальными предпринимателями, доходы в виде выигрышей, выплачиваемых организаторами в лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр.

Налоговый орган не имеет сведений о количестве физических лиц получивших доходы от экономии на процентах за пользование заемными средствами, потому что согласно положениям ст. 212 Налогового кодекса Российской Федерации исчисление налоговой базы по указанным доходам производится налогоплательщиком самостоятельно, в связи с чем, налоговый агент не исчисляет указанный доход и не сообщает о нем в сведениях о доходах на законных основаниях. В связи с этим контроль налоговых органов за уплатой налогов с указанных доходов носит случайный характер, а это не допустимо.

В соответствии со ст. 24 и 226 Налогового кодекса Российской Федерации налоговые агенты обязаны правильно исчислять, удерживать из средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и перечислять в бюджет налог на доходы физических лиц.  А налоговые органы в соответствии со ст. 31 и 32 Налогового кодекса Российской Федерации  обязаны осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, в том числе путем проведения налоговых проверок налоговых агентов. Это стройная годами отработанная система была нарушена введением в ст. 228 Налогового кодекса Российской Федерации порядка самостоятельного исчисления налогоплательщиком суммы налога по доходам в виде выигрышей от организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр по доходам от продажи имущества организациям. При этом органы суда и прокуратуры зачастую признают не правомерными требования налоговых органов о том, что организации, выплачивающие такие доходы обязаны вести учет выплаченных доходов и сообщать сведения о таких выплатах в налоговый орган. Это делает контроль налоговых органов за налогообложением указанных доходов неэффективным. И это действительно, как можно осуществлять контроль, если в налоговых органах отсутствуют сведения о произведенных физическими лицами выплатах, а организации и индивидуальные предприниматели не несут обязанности по удержанию налога?

В данном случае процедура исчисления и уплаты налога закреплены законодателем без учета возможностей дальнейшего администрирования. Действующий в настоящее время порядок уплаты налога способствует неуплате налогов с указанных доходов.

Налоговые органы физически не в состоянии контролировать «самостоятельное исчисление суммы налога» и предоставление деклараций о доходах указанными налогоплательщиками, в связи с чем, уплата налога в этих случаях становится делом совести налогоплательщика, что не допустимо с точки зрения эффективного налогового администрирования.

По некоторым данным, не более 25%  налогоплательщиков, получивших доходы от продажи имущества организациям, доходы в виде выигрышей от организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр (о доли налогоплательщиков, получивших доходы от экономии на процентах за пользование заемными средствами информация отсутствует) представили декларации в налоговый орган о полученных доходах. И такая ситуация сложилась не по вине налоговых органов, а в силу концептуальных просчетов в налоговом законодательстве, которые позволяют недобросовестным налогоплательщикам уклоняться от уплаты налогов в бюджет. Анализ нарушений налогового законодательства, совершаемых в последнее время, свидетельствует о том, что без существенных изменений действующего законодательства ситуация в администрировании налога на доходы физических лиц изменена быть не может.

То есть «самостоятельное исчисление суммы налога» в большинстве случаев представляет собой негласное освобождение от уплаты налога. В настоящее время налоговыми органами принимаются меры по привлечению к ответственности физических лиц, уклоняющихся от подачи деклараций, но это не может решить проблемы в целом. Для того чтобы осуществлять эффективное налоговое администрирование уплаты налога многочисленными налогоплательщиками, обязанностями исчислять и удерживать налог при выплате должны быть наделены организации и индивидуальные предприниматели, выплачивающие указанные доходы.

Количество категорий физических лиц, самостоятельно исчисляющих суммы налога, подлежащие уплате в соответствующий бюджет, должны быть минимальными. Прежде чем внести в этот перечень какую-либо категорию налогоплательщиков следует убедиться, что налоговые органы в состоянии контролировать исчисление и уплаты налога с полученного дохода этими лицами.

В нашей стране до сих пор ликвидированы не все схемы уклонения от уплаты налогов. По этому перед налоговыми органами стоит задача не только выявить факты скрытия дохода от налогообложения, но и  пытаться идти на шаг вперед по средством совершенствования нормативно-правовой базы, оперативно перекрывая возможные каналы возникновения налоговых нарушений. Возложение на налоговых агентов функций исчисления и удержания налогов со всех выплачиваемых ими доходов гражданами является действительной мерой по перекрытию каналов уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов.