Монопрофильные города России

В ситуации экономического кризиса обе стадии местного политического  цикла, и так достаточно неустойчивого, ведут к дополнительным рискам. В  случае городской власти под корпоративным контролем риск возрастает из-за отсутствия институтов, способных стать выразителем социального недовольств жителей, тем самым повышается опасность стихийных выступлений. Во втором случае действенность власти снижается из-за конфликта между муниципальной власть и предприятием (или внутри муниципальной власти между администрацией и городским советом). Внешние рычаг контроля за ситуацией, например, партийные в рамках «Единой России», могут оказать только ограниченное и кратковременное воздействие.

Социальная политика

Изменения в социальной политике компаний, которые тоже неизбежно  должны произойти со следующего года, будут в значительной степени  зависеть от предыдущей практики компаний, как они вели себя в 1990-е и 2000-е  годы. Для компаний, которые еще в 1990-е годы вывели из своего состава основную часть социальных и вообще непрофильных активов (так поступили, в частности, большинство нефтяных компаний), а в 2000-е годы проводили достаточно жесткую социальную политику, главным приоритетом которой была экономия ресурсов (образцом такой политики считался «Русал» до объединения с «СУАЛ-холдингом»), возможностей изменить что-либо в новой кризисной ситуации сравнительно немного. Для компаний (прежде всего металлургических), чья социальная политика оставалась боле похожей на советскую модель предприятия, «увешанного» социальными объектами и социальными обязательствами, необходимость изменений окажется более очевидной.

В любом случае  компании начнут сокращение своих издержек на финансирование социальной сферы. В лучшем случае это будет происходить гласно и открыто, с попыткой постепенного снижения расходов, с поиском возможностей снижения негативных последствий.

Сокращение расходов на финансирование ремонта и технического оснащения объектов социальной сферы – школ, детских учреждений, спортивных учреждений, домов культуры и других,  приведет к постепенному выводу из строя ряда этих объектов, ухудшению их состояния, будет требовать  в дальнейшем больших вложений на их восстановление. Кроме того, ряд объектов может вообще прекратить функционировать, сократив предоставление значимых социальных услуг для жителей города. Например, сокращение расходов на закупку расходных материалов и оборудования для медицинских учреждений приведет к резкому ухудшению качества медицинского обслуживания населения, что будет иметь очень негативные последствия для города и региона в целом.

В числе прочих расходов сократятся расходы на поддержку  спортивных учреждений. В этом случае перестанут функционировать не только профессиональные команды, но и спортивные секции для детей и подростков, что в первую очередь отразится на досуге молодежи. Занятия спортом не только укрепляют здоровье молодого поколения, но и обеспечивают молодежи варианты проведения свободного времени.

Отдельную проблему может представлять сектор ЖКХ. В связи с кризисом платежи от населения за коммунальные услуги могут существенно сократиться или задерживаться. А предприятия, в свою очередь, будут не способны дотировать поставщиков коммунальных услуг, требующих значительных вложений, что может привести  к сбою работы жизненно-необходимых инфраструктур города.

Социальное самочувствие

Пересмотр неформальных договоренностей между государством и бизнесом по инициативе бизнес-структур приведет, с большой вероятностью, к взаимным обвинениям, к перекладыванию друг на друга ответственности за ухудшающееся состояние социальных объектов, падения качества социальных услуг. В такой ситуации должны будут обостриться долговременные структурные конфликты, в боле или менее явном или скрытом виде существующие практически во всех моногородах.

Прежде всего, можно  ожидать обострения напряженности, существующей из-за заметной разницы  в уровне жизни между работниками  градообразующего предприятия, членами  их семей, и остальными жителями города. Более высокие доходы работников предприятия, дополнительные социальные программы для работников ставят их в боле привилегированное положение и заставляют, по контрасту, остальных жителей чувствовать себя незаслуженно обделенными. В чрезвычайных ситуациях такая скрытая напряженность может находить самые резкие и неожиданные выходы. В частности, длительное недовольство разрывом в уровне жизни между «комбинатовскими» и остальными горожанами подготовило конфликт в Кондопоге в августе-сентябре 2006 года, стало одной из причин (вероятно, не главной, но значимой) происходивших в этом моногороде событий.

В целом, ухудшение качества городской среды, наряду с сокращениями заработной платы и увольнениями приведет к ухудшению социальных настроений. Снижение доходов и появление излишнего свободного времени у горожан в сочетании с закрытием спортивных секций и домов культуры будет способствовать развитию таких социально опасных явлений, как наркомания и алкоголизм, росту преступности. При этом общее снижение доверие к государству и бизнесу значительно осложнит борьбу с этими явлениями.

Таким образом, данный сценарий является неблагоприятным с точки  зрения динамики социального самочувствия.

Сценарий 2. Формально  за государством, фактически за государством 

Сценарий «Формально за государством, фактически за государством» предполагает перераспределение ответственности в части поддержки социального сектора моногородов. Сферы ответственности, формально закрепленные за государством, но фактически отнесенные к корпорациям, вновь переходят к региональным властям.

Управленческая модель

Согласно данному сценарию, муниципальные и региональные власти предпринимают меры по учету социальных обязательств, «выпавших» после ухудшения ситуации на градообразующих предприятиях (компаниях), определяют ресурсы и механизмы для решения проблем.

В таком случае масштаб  возникающих проблем становится известным, оценивается, появляется шанс найти их решение с привлечением регионального, а при необходимости  и федерального уровня управления.

Для решения обнаружившихся социальных проблем могут быть использованы субвенции,  дотации муниципальным  образованием, финансирование в рамках федеральных и региональных целевых  программ. Проблема будет решаться в рамках существующего законодательства о перераспределении и делегировании полномочия между уровнями муниципальной (поселение, район) и государственной (регион, федерация) власти.

Основанием для федерального вмешательства в решение проблемы станет ее общераспространенный, а  не локальный, характер, а также то обстоятельство, что в предыдущие годы большую роль в решении социальных проблем моногородов играли крупные корпорации общероссийского значения, имевшие возможность перераспределения ресурсов между территориями своего присутствия. Значительный опыт федерального вмешательства в решением проблем местного уровня, ставших критически значимыми для страны в целом (национальные проекты, фонды поддержки реформы ЖКХ и жилищного строительства)  может быть использован, с учетом изменившихся экономических условий, и в данном случае.

Социальная политика

Перераспределение ролей и фактическая передача ответственность за социальную сферу государству позволит предприятиям и компаниям пережить кризисный период с наименьшими потерями. Предприятия будут иметь возможность:

• оптимизировать свои расходы;
• сохранить конкурентоспособность на рынке;
• поддерживать экономику города стабильными налоговыми отчислениями.

Однако процесс перераспределения  функций не является единовременным, а предполагает наличие переходного  периода, который будет характеризоваться общим снижением управленческой деятельности в социальном секторе. Трансформация системы ответственности за социальный сектор станет критическим моментом для города, который в том числе будет обусловлен необходимостью  поиска новых схем финансирования.

В частности, для муниципальных  образований такими схемами является получение межбюджетных трансфертов  и привлечение ресурсов федеральных фондов Российской Федерации.

Межбюджетные  трансферты. Нормативная основа предоставления межбюджетных трансфертов закреплена в Бюджетном кодексе Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Схема привлечения федерального финансирования представляет собой двухступенчатые трансферты:

1. в местный бюджет из бюджета субъекта федерации

Согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации  бюджетам городских округов могут быть предоставлены субсидии из бюджета субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, к которым относится непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения.

Увеличение социальной нагрузки на муниципальные образования, таким образом, является тем видом  расходных обязательств, которое  может быть субсидировано из регионального  фонда софинансирования расходов.

Кроме того, бюджетам городских  округов могут быть предоставлены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта федерации, образующие региональный фонд финансовой поддержки городских округов. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются тем городским округам, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленного расчетного критерия.

При этом уровень расчетной  бюджетной обеспеченности определяется соотношением налоговых доходов  на одного жителя, которые могут  быть получены бюджетом городского округа исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта федерации. В условиях финансово-экономического кризиса происходит сокращение налоговой базы, возрастает доля недополученных платежей, включая налог на прибыль и налог на доходы физических лиц, что определяет снижение реальной бюджетной обеспеченности. В таком случае, городские округа могут выступать с инициативой пересмотра потребностей в дотациях и субсидиях от региональных бюджетов.

2. в бюджет субъекта федерации из федерального бюджета

Аналогичная система  получения трансфертов из федерального бюджета действует для бюджетов субъектов федерации. В случае дефицита региональных бюджетов и, как следствие, невозможности предоставления трансфертов на выполнение расходных обязательств органов местного самоуправления, возможно привлечение трансфертов из федерального бюджета. Однако поскольку Бюджетный кодекс не допускает использования показателей фактических доходов и расходов региональных бюджетов при определении уровня бюджетной обеспеченности, в условиях резкого сокращения налогооблагаемой базы, потребность регионов в трансфертах может быть определена не верно.

Федеральные фонды Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации нормативно закрепляет возможность создания стабилизационных фондов только на федеральном уровне. Создание стабилизационных фондов на региональном и муниципальном уровнях возможно лишь при условии внесения изменения в Бюджетный кодекс и ряд нормативно-правовых актов. Между тем, создание региональных и муниципальных стабилизационных фондов  в докризисный период позволило бы аккумулировать значительные средства с целью дальнейшей поддержки экономической и социальной сферы на местном и региональном уровнях.

В настоящее время, в условиях негативной ценовой конъюнктуры, снижения доходной части местных бюджетов, моногорода не имеют финансовой подушки безопасности.

В связи с этим городские округа и регионы могут претендовать на финансовую поддержку  со стороны федеральных фондов.

В результате совмещения формальных и фактических полномочий в части поддержки социального  сектора и определении их за государством в обществе установится иная, более качественная система общественного согласия, которая будет в большей степени соответствовать прогрессивной рыночной экономике. И власть, и бизнес будут иметь возможности переоценить свои роли в развитии города, компании смогут создать новые более эффективные подходы к своей социальной ответственности, использую более эффективный зарубежный опыт.

Социальное самочувствие

Динамика социального  самочувствия при реализации данного  сценария также имеет различия в переходный и пост-переходный периоды.

Переходный период будет  характеризоваться ростом социального  недовольства, связанного с увеличением  неопределенности в части поддержки  социального сектора, отсутствием  реально действующего субъекта управления. При этом основным объектом социальной неудовлетворенности станет администрация города, за которой формально закреплены полномочия поддержки социальной сферы.