Принципы и задачи российского административного процесса

Организационные производства воплощают сопутствующую, но вовсе не второстепенную деятельность органа исполнительной власти. Указанные производства в настоящее время получили значительное административно-правовое закрепление, а их существование не отрицается уже несколько десятилетий. Так, Салищева Н.Г. отмечала: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию.   Это  регулирование  осуществляется   при   помощи   организационных   норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок издания актов   управления    и    составления    юридических   документов,   организацию    и   порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»46. При ближайшем рассмотрении оказывается, что организационная работа, которая может протекать «в чисто организационной форме», составляет весьма малую часть деятельности органа исполнительной власти, то есть реализация деятельности органа исполнительной власти в соответствии с компетенцией осуществляется в административном процессе, в системе административных производств, а не «в чисто организационной форме» вне административного процесса.

Таким образом, стремление ряда исследователей рассматривать элементы управленческого процесса за пределами юридического, административного процесса оказывается и с теоретической, и с практической точки зрения несостоятельным. Такое стремление основано на преувеличении роли «неюридических» форм деятельности государственных органов и должностных лиц. Однако фактические отношения, в которые вступает государственный орган как субъект административного права, возникают и существуют только как правовые отношения. Нормативное обоснование существования таких субъектов исключает их управленческую деятельность согласно их компетенции вне правового регулирования, даже если закон предоставляет им широкие дискреционные полномочия.

Неопределенности в определении соотношения категорий «управленческий процесс» и «административный процесс» устраняются общей характеристикой административного процесса как единого юридического процесса, в составе которого существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие – юрисдикционным содержанием. Соответственно, административно-процессуальную деятельность разделяют на административно-юрисдикционную и административно-процедурную с обособлением юрисдикционных и процедурных производств47. Если понимать процедуру как нормативно-определенный порядок, то приведенную терминологию для обозначения неюрисдикционной деятельности нельзя считать удачной.     Возможно, более соответствующим для неюрисдикционной   деятельности   будет  наименование   «административно-операционная»   с обособлением операционных производств.

В современном административном праве соотношение понятий «процесс» и «производство» в большинстве случаев воспринимается как соотношение общего и особенного. Соответственно, система производств, составляющих административный процесс, подвергается различным видам классификации.

Наряду с обособлением производств юрисдикционного и неюрисдикционного (управленческий процесс) типа возможно первоначальное выделение групп производств административно-распорядительных (регистрационное, лицензионно-разрешительное, экзаменационно-конкурсное, служебно-призывное и другие) и административно-охранительных (административно-принудительные - административно-надзорное, административно-следственное, производство по привлечению лиц к административной ответственности, административно-исполнительное производство; административно-защитные   -   производство   по   разрешению   административных   жалоб)48. В    соответствии   с   другой    классификацией    наряду    с    админ истратив но-

юрисдикционными     выделяются     управленческие     производства     -     административно-правонаделительные и административно-правотворческие. Управленческий процесс может включать в себя основные производства (производства по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство), специальные производства (лицензионное,    регистрационное,   разрешительное,    кадровое),    особое    производство (производство по обращениям граждан)49.

В.Д. Сорокин, следуя принципу единства административного процесса, выделяет три вида производств; правотворческое производство, правонаделительные производства и правоохранительное производство. Основным критерием классификации производств является характер рассматриваемых индивидуально-конкретных дел, а критерием для включения производства в общую систему административного процесса - имеющееся его законодательное закрепление. В соответствии с этими критериями в структуру административного процесса включены: 1)   производство    по    принятию    нормативных   актов    государственного управления, 2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, 3) производство по административно-правовым жалобам и спорам, 4) производство по делам об административных правонарушениях, 5) исполнительное производство, 6) производство по дисциплинарным делам   (дисциплинарное   производство),   7)   производство   по   делам   о   поощрениях, 8) регистрационное производство, 9) лицензионное производство.

Таким образом, административное производство в составе административного процесса предстает как правовой порядок разрешения однородных индивидуально-конкретных дел. Структура административного процесса, выстраиваемая по различным критериям, описывается внушительным множеством модификаций, отражающих последовательно-параллельную взаимосвязь производств. Существенным для включения производства в систему административного процесса является одновременное наличие минимум двух обстоятельств: признание особого характера разрешаемых индивидуально-конкретных дел и обособленное нормативное закрепление порядка разрешения указанных дел.

Современный взгляд на административный процесс заключается в том, что государство в силу своих функций призвано не столько принудительно обеспечивать реализацию административно-правовых норм, сколько должно направлять свои усилия на обеспечение эффективности реализации норм права. Реализация права без коллизий и конфликтов предполагает как материально-правовую, так и процессуально-правовую основу. Последняя воплощается в идее эффективной реализации права через рациональную процедуру, через административно- процессуальные отношения вне правового конфликта, в которых материальные нормы права соблюдаются всеми участниками. Можно сказать, что в основе общей концепции административного процесса лежит модель предохранительного, правогарантирующего административного процесса, отражающая оптимальное административно-процессуальное регулирование. Такая позиция связана с признанием особой правоприменительной деятельности до возникновения необходимости охраны нарушенной нормы права, то есть деятельности предохранительной, с доминирующим профилактическим и информационным   потенциалом,   направленной   на   предотвращение   конфликтов,   а   не   их разрешение. В связи с этим необходимо заметить, что функции административно-процессуального права при предотвращении и преодолении юридических противоречий могут оцениваться как аналогичные функциям коллизионного права, предметом которого являются «отношения по поводу возникновения,    предотвращения    и   устранения    юридических противоречии между правовыми актами и юридическими действиями». Представляется, что это положение не противоречит характеристике правоприменительной деятельности как элемента механизма правового регулирования, стадии правового регулирования и как деятельности по принятию решения по конкретному юридическому делу.

Процессуальные отношения определяются потребностями законного и эффективного разрешения возможного правового конфликта. Гарантией такого разрешения может выступать правовое регулирование, обеспеченное государством. Необходимость надежного достижения предусмотренного законом результата управления обусловливает урегулированность процессуальных отношений процессуальным правом. При этом процессуальные отношения не существуют только в виде правовой связи, их содержанием также являются фактические общественные    отношения.    В    процессуальных    правоотношениях    форма    сливается    с  фактическим содержанием правоотношения. Согласно этому представляется важным вывод о том, что фактические общественные отношения, будучи по содержанию процессуальными, не могут оставаться не урегулированными процессуальными нормами или подвергаться регулированию нормами, не признаваемыми процессуальными. В этой связи предоставление субъектам процессуальных правоотношений дискреционных полномочий по разрешению индивидуально-конкретных дел, а также отсутствие соответствующего процессуального регулирования при наличии компетенции по разрешению указанных дел не может рассматриваться как позитивный фактор, поскольку формирует совокупность процедур, составляющих на практике процесс дискреционного типа. Этот процесс обладает признаками юридического процесса, однако признать его эффективным затруднительно, так как в силу властного характера административно-правовых отношений он имеет четко выраженные предпосылки стать конфликтным, с перемещением разрешения дела в процессы юрисдикционного типа. В целом, в механизме действия правовых актов, нормы права современный административный процесс призван существенно укрепить «общепозитивную» составляющую, отражающую ориентацию на достижение правовых целей, наряду с «правозащитной» составляющей, ориентированной на охрану прав и интересов граждан и юридических лиц, направленной на укрепление законности.

В результате представленного рассмотрения юридическая природа административного процесса проявляется двояко: с одной стороны, административный процесс - урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, с другой стороны, это деятельность, в ходе которой возникают административно-процессуальные отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами.

В   прикладном   плане   каждому   органу   исполнительной  власти   в   силу   его   компетенции соответствует юридически-определенное множество индивидуально-конкретных дел по направлению государственного регулирования и совокупность юрисдикционых и/или неюрисдикционных административных производств, предназначенных для разрешения указанных дел, что позволяет характеризовать административный процесс как «совокупность различающихся конкретными предметами административных производств»50.

Таким образом, административный   процесс   в   своем   современном   многообразии   представляется управленческим юридическим процессом, формой государственного управления и реализации исполнительной власти, урегулированной административно-процессуальными нормами и образованной совокупностью различающихся по своим предметам административных производств юрисдикционного и неюрисдикционного типа.

Заключение

Тенденции развития административного процессуального законодательства Российской Федерации свидетельствуют о все более расширительном толковании этого понятия. Ученые, придерживающиеся широкого понимания административного процесса, признают индивидуальность рассматриваемого дела основой административного процесса. Однако границы его определяются ими не одинаково, ввиду чего до настоящего времени отсутствует какое-либо единое доктринальное понятие административного процесса.

Различные подходы к определению административного процесса в науке оказались и на понимании административно-процессуальных норм, которые также трактуются по-разному.

Административный процесс, как и любая процессуальная деятельность, осуществляется по определенным правилам, которые содержатся в соответствующих правовых нормах. Эти нормы устанавливаются или санкционируются государством, и, соответственно, являются общеобязательными правилами для всех государственных и иных органов, а также государственных служащих, должностных лиц, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Источниками права являются официальные государственные документы, в которых закрепляются юридические нормы. Будучи закрепленными в правовых нормах, эти правила приобретают общеобязательное значение. В науке различаются следующие основные формы (источники) права: нормативный правовой акт (закон), правовой обычай, правовой прецедент (судебная практика), принципы права.

Многообразие административно-процессуальных правовых норм предполагает и многообразие источников административно-процессуального законодательства.

Рассмотрев источники административного процессуального законодательства возможно сделать следующие выводы:

- во-первых, они неоднозначны по  объему правового регулирования;

- во-вторых, источники административного  процессуального законодательства  отличаются мобильностью и многопрофильностью;

- в-третьих, административно-процессуальные нормы содержатся в подавляющем большинстве нормативных правовых актов, что конечно, же, затрудняет их систематизацию.

Административно-процессуальные нормы регулируют многообразные правоотношения, в которые вступают многочисленные участники административного процесса. Степень заинтересованности, самостоятельности и активности их различна. При этом процессуальные нормы являются связующим звеном всей процессуальной деятельности.

По результатам проведенного исследования представляется возможным говорить о том, что административно-процессуальные правоотношения, обусловливают динамику материальных правоотношений и производны от них. Административно-процессуальные правоотношения имеют специфику в характере состава и выполняют роль своего рода процессуальной «надстройки» над материально-правовым базисом.

Система законодательства – это многообразное объединение с весьма сложной конструкцией, состоящее из совокупности законодательных актов и отдельных нормативных предписаний, распределяемых в зависимости от объекта регулирования на отрасли, подотрасли и институты законодательства.

Элементы системы законодательства могут объединяться в различные композиции, выделенные по определенному основанию из всей совокупности признаков и характеристик объекта. При этом основополагающая роль принадлежит первичным элементам системы – нормативным актам, а также их структурным подразделениям.

В юридической литературе неоднократно поднимались вопросы систематизации административно-процессуального законодательства. Началом их обсуждения можно считать 1958 год, когда в свет вышел ряд работ, посвященных данной проблеме. В них формулировались некоторые исходные положения и принципы кодификации административно-процессуального законодательства, различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности.