Принципы и задачи российского административного процесса

Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установления их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений.

7. Осуществление процесса на  языке коренного населения —  принцип, который обусловлен конституционным  правом каждого «на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции Российской Федерации). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

8. Принцип самостоятельности принятия  решения при рассмотрении административного  дела в сфере государственного  управления органами исполнительной  власти есть необходимое условие осуществления компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного служащего или муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления. Речь в частности идет о ситуациях, предусмотренных ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о возможности передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий соответствующим органам субъектов Федерации, равно как передачу части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации органам исполнительной власти федерального уровня.

9. Принцип ответственности органов  исполнительной власти, должностных  лиц за ненадлежащее ведение  процесса предусмотрен, например, п. 5 ст. 14 Федерального закона «Об  основах государственной службы Российской Федерации», согласно которому «государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».

Следует отметить, что на данном этапе проводимой в стране административной реформы наиболее активно разрабатываются две общегосударственные задачи:

а) повышение эффективности механизма государственного управления;

б) обеспечение реальной защищенности прав граждан в сфере исполнительной власти.

С точки зрения реализации вышеупомянутых конституционных установок решение первой задачи обусловливает необходимость принятия комплекса законодательных мер, нацеленных на совершенствование правового регулирования таких подотраслей административного законодательства, как административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственная служба, методы и формы государственного управления, административно-правовые режимы. При этом особое значение приобретает разработка федеральных законов по тем группам общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ должны регулироваться именно законами.

К сожалению, до настоящего времени эта сфера общественных отношений регламентируется значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов, которые традиционно являются основными источниками административного права. Между тем конституционные нормы создают основу для реального верховенства законов. Поэтому, если мы хотим, следуя требованиям Конституции РФ, создать стройную, внутренне согласованную систему административного законодательства, то «необходимо обеспечить правильное соотношение указанных источников между собой»25.

В первую очередь необходимо разработать ряд законов о системе федеральных органов исполнительной власти, основных принципах их организации и деятельности, а также нормативно определить такие конституционные понятия, как «государственное управление» и «государственное регулирование».

Другой, не менее важной задачей является совершенствование законодательной основы отраслевых и межотраслевых сфер административно-правового регулирования, которые в современных условиях приобретают новое содержание и форму своего выражения.

Решение этой проблемы предполагает создание правовых институтов, обеспечивающих высокий уровень правовой защищенности граждан и их объединений от незаконных действий и решений органов публичной администрации, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Во-первых, речь идет о совершенствовании института административного обжалования действий и решений органов публичной администрации.

Во-вторых, имеется в виду создание условий для реализации гарантированного ст. 46 Конституции РФ права граждан на судебную защиту, а также усиление роли судов в разрешении споров граждан с органами публичной власти. Важным шагом в данном направлении является формирование системы административной юстиции в России, которая представляет собой способ разрешения судами публично-правовых споров, связанных с защитой прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Как правовой институт, административная юстиция имеет две составляющие: материальную и процессуальную. В этом смысле правовое регулирование административной юстиции должно включать:

1) законодательное закрепление системы специализированных судебных органов административной юстиции с точки зрения их юридической природы, внутренней структуры и распределения предметов введение специальных правил административного судопроизводства, т. е. специального порядка разрешения публично-правовых дел, учитывающего их специфику.

Как известно, во многих странах мира функции административной юстиции осуществляются специализированными органами. Например, во Франции - это административные трибуналы, в Германии - административные суды. Что касается вопроса об организационном обеспечении административной юстиции в нашей стране, то ст. 118 Конституции РФ, указав на административное судопроизводство как на самостоятельную ветвь правосудия, не установила, какими именно судебными органами оно должно осуществляться. Таким образом, с конституционно-правовой точки зрения создание специализированных административных судов не является обязательным.

Вместе с тем в среде российских ученых и практиков наибольшее признание получила идея о специализированном подходе к организации административной юстиции в России и учреждении системы административных судов. При этом большинство ученых исходило из необходимости поэтапного решения этой проблемы, предлагая вначале создать в рамках общих судов специализированные присутствия по административным делам, а уже затем вводить систему административных судов.

В этой связи широкий общественный резонанс вызвал проект Федерального конституционного закона «О Федеральных административных судах Российской Федерации», подготовленный Верховным Судом РФ и внесенный в Государственную Думу РФ в 2000 году. Указанный Федеральный конституционный закон был принят Государственной Думой в первом чтении.

Не вдаваясь в подробное обсуждение текста этого законопроекта, отметим, что, по общему мнению научных и практических работников, этот документ содержит два принципиальных недостатка:

Во-первых, как отметила М. С. Студеникина, предложенная в законопроекте организационная модель административной юстиции носит эклектичный характер26. В данном контексте больше всего нареканий вызвало предложение о создании федеральных окружных административных судов, прежде всего по причине их отдаленности от населения. Кроме того, не получила поддержки идея о наделении мировых судей функциями контроля за актами и действиями администрации, тем более что вопросы предметной подведомственности им дел в законопроекте не решены.

Во-вторых,   серьезные   возражения   вызвало   отсутствие   в   указанном   законопроекте   положений о процессуальном порядке     разрешения     административных    дел,    т.     е.     об     административном судопроизводстве.

Вместе с тем, как мы уже говорили, административное судопроизводство является неотъемлемым элементом административной юстиции и вполне обоснованно признается важнейшим правовым институтом административно-процессуального права и законодательства.

Следует отметить, что административно-процессуальное законодательство в нашей стране до сих пор практически не развито и состоит в основном из соответствующего раздела Кодекса РФ об административных правонарушениях. Причин здесь несколько, в том числе и отсутствие единого подхода к понятию административного процесса, которое является ключевым для этой области законодательства.

Не вдаваясь в дискуссию по поводу объема и содержания административного процесса, выделим три вид процессуальной деятельности, которые, по мнению ведущих ученых-административистов27, охватываются данным понятием.

Во-первых, это позитивная административная деятельность органов публичной администрации, направленная на реализацию их прав и обязанностей. Свое выражение она получает в разнообразных административных процедурах. Например, можно говорить об организационных процедурах, процедурах рассмотрения заявлений и обращений граждан, процедурах совершения юридических действий и т.28.

Во-вторых, это административно-юрисдикционная деятельность, сущность которой составляет разрешение административно-правовых споров и применение мер административного принуждения.

И, наконец, третьим самостоятельным видом административного процесса является административное судопроизводство.

Очевидно, что все перечисленные виды административно-процессуальной деятельности должны иметь соответствующее законодательное выражение.

Тем не менее на сегодняшний день частично урегулирован только один вид такой деятельности - юрисдикционная деятельность, связанная с применением административных наказаний и мер административного пресечения (Раздел IV КоАП РФ).

Поэтому в ближайшее время предстоит принять меры к нормативному обеспечению административно-процедурной деятельности, деятельности по рассмотрению жалоб граждан и административного судопроизводства, а в дальнейшем провести кодификацию административно-процессуального законодательства и создать единый Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Отметим, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Имеется в виду подготовка проекта Кодекса «Об административном судопроизводстве», работа над которым в последнее время проводилась в Верховном Суде РФ, о чем подробно проинформировал общественность первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. И. Радченко29.

Данный документ содержит важные положения, касающиеся основных принципов административного судопроизводства; предметной, инстанционной и территориальной подведомственности дел, возникающих из публично-правовых отношений; правового статуса участников производства; системы доказательств и доказывания; процессуальных сроков; системы судебных инстанций; возможности принятия обеспечительных мер, а также порядка рассмотрения дел в первой инстанции и порядка пересмотра решений. Кроме того, в нем предусмотрены особенности рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел, обусловленные содержанием конкретных публично-правовых отношений и спецификой спора.

Надо полагать, что доработка и принятие вышеупомянутых законодательных актов будут способствовать созданию полновесной системы административной юстиции в России, основы которой закладывает Конституция РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Проблемные аспекты  понятия и закрепленных принципов  административного процесса

 

В настоящее время в российском законодательстве представлено несколько видов процессов, каждый из которых существенно отличается от других как по юридическому содержанию, так и по объему и уровню правового регулирования: конституционный, законодательный, уголовный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный и другие.

Современный административный процесс, за исключением  производства по делам об административных правонарушениях, не обеспечивается должным правовым регулированием.

Неприемлемый    для    сегодняшних    потребностей    уровень    регулирования    производств, составляющих     административный     процесс,     неоднократно     негативно     оценивался     в отечественной юридической литературе. Данное положение обусловлено во многом необоснованно      жесткой      конкуренцией      концептуальных      взглядов      на категорию «административный процесс».

Современному этапу развития юридической науки соответствует понимание административного процесса как комплексного юридического процесса, образованного административными производствами различных типов.

Юридические процессы, выступая разновидностью социальных процессов, характеризуются как целенаправленная деятельность следующими отличительными признаками:

1) данная деятельность связана  с реализацией властных полномочий  субъектами публичной власти  с использованием норм права для разрешения конкретных юридических дел, выступает правовой формой действий (правоприменительной деятельностью) уполномоченных государственных органов и должностных лиц, использующих методы и средства юридической техники;

2) юридическим результатом такой деятельности является разрешение юридических дел;

3) данная деятельность урегулирована  процессуальными нормами;

4)  промежуточные и окончательные  результаты процесса закрепляются  в официальных актах - процессуальных документах30.

Категория «юридическое дело» должна восприниматься в широком смысле как обстоятельство, которое разрешается, рассматривается на основе закона, а последствия его разрешения наступают во исполнение закона. Наличие юридического дела вызывает возникновение, изменение и прекращение процессуальных правоотношений, а следовательно характеризует юридическое дело как процессуальный юридический факт, и более точно, как фактический юридический состав. Особенностью системы процессуальных фактов является то,   что   определяющее   значение   в   ней   имеют   юридические   факты,   формирующиеся   в материальных    правоотношениях. В.Д.    Сорокин    полагает,    что,    как    правило,    роль юридического факта при возникновении административно-процессуального    отношения31 выполняет соответствующее материальное правоотношение.