Принципы и задачи российского административного процесса

Дискуссионным положением при характеристике процессуального юридического факта является утверждение о его возникновении вследствие правовых аномалий, девиаций правового поведения. По мнению Е.Г. Лукьяновой, правовая аномалия - это обусловленное различными факторами объективного и субъективного порядка отклонение от общей закономерности, от нормального течения и развития общественных отношений, которое порождает охранительные правоотношения. Однако материальным юридическим фактом, влекущим возникновение процессуального правоотношения (юридического процесса), признается    не    только    возникновение    такого    охранительного    правоотношения,    но    и предположение о его возникновении (презумпция противоправного поведения). Данное положение подтверждает    принципиально    важный    вывод о возможности развития процессуальных отношений вне правового конфликта, в то время как большинство исследователей не признают юридические процессы, в основе которых не усматривается правовая коллизия, спор или правонарушение. При этом указанные основания для возникновения юридических процессов нельзя смешивать. Коллизия может трактоваться как противоречия между законами и иными нормативно-правовыми актами, отступления в поведении различных субъектов от требований законов и нормативно-правовых актов, зафиксированные в актах и действиях органов государственной власти. Отступления от нормативных требований лишь в части представлены административными правонарушениями - совершенными виновно противоправными деяниями, за которые предусмотрены административные наказания. В таком понимании коллизия может рассматриваться как основание спора, который, в свою очередь, определяется как разбирательство в установленном порядке и уполномоченным органом дела, по поводу которого имеются разногласия между органом государственной власти и иными субъектами32.

Представляется, что коллизия выступает лишь объективной потенциальной возможностью для возникновения конфликта, спора. При этом, с практической точки зрения, значимым обстоятельством является обнаружение субъективных конфликтов, не имеющих даже коллизионного основания. Возникновение таких конфликтов обусловлено добросовестным заблуждением или недобросовестностью сторон при юридической квалификации разрешаемого вопроса, дела. В таких условиях можно говорить о наличии псевдоконфликта. Эта мысль подтверждается ярким замечанием профессора В.Д. Сорокина: «Жалоба - далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует    исключать    и    фактор    добросовестного    заблуждения    самого    жалобщика»33. Необходимо   признать,   что   субъективный   характер   конфликта   не   формирует   особый процессуальный порядок его разрешения, однако в ряде практически важных случаев раскрывает истинное содержание юридического результата, достигаемого в административном процессе,   например,  освобождение  от административной   ответственности   на  «законных» основаниях. Такие основания складываются при разрешении именно псевдоконфликта.

При наличии конфликта возникает необходимость охраны нормы права и устранения конфликта в ходе властной правоприменительной деятельности государства в различных формах. Правоохранительная деятельность в общепринятом понимании обеспечивает применение мер административной ответственности за административные правонарушения. Соответственно основанием конфликта в этом случае является установленный факт правонарушения, и осуществляется охрана защищенных норм, за нарушение которых установлены конкретные санкции. Конфликты в этом случае можно толковать как деликтные (спор относительно наличия оснований административной ответственности). Деятельность государства по разрешению деликтных конфликтов реализуется в форме  административного процесса юрисдикционного типа.

Следует учитывать, что меры административной ответственности, выполняя свою превентивную роль, автоматически не достигают целей правового регулирования, заложенных в защищаемой норме. Требуются дополнительные акты правоприменения, направленные непосредственно на реализацию нарушенной нормы права после разрешения деликтного конфликта. При этом нарушенной нормой может быть и норма, не защищенная правовой санкцией. В таких условиях деликтный конфликт отсутствует, но требуется урегулировать конфликт иного рода - собственно коллизионный конфликт, вызванный отступлением или попыткой к отступлению в поведении различных субъектов от требований законов и нормативно-правовых актов, зафиксированными в актах и действиях органов государственной власти. Деятельность государства по разрешению коллизионных споров является частью правоприменительной деятельности и представляет собой правообеспечительную, правогарантирующую деятельность,  в отличие от правоохранительной,  осуществляется   в административных процессах неюрисдикционного типа34.

Разрешение индивидуально-конкретного дела представляет собой юридическую реакцию уполномоченных субъектов в определенном юридическом порядке при наличии фактического состава и дает конкретный юридический результат, модель которого заложена в материальной норме. Согласно этому любой вид юридического процесса представляет государственно-властную деятельность. Различные ветви государственной власти используют соответствующие процессы как юридические формы реализации своей деятельности. Иначе говоря, у каждого вида процесса обнаруживается свой властный источник - соответствующая ветвь государственной власти. Соответственно, источником и областью реализации административного процесса выступает прежде всего деятельность органов исполнительной власти.

Формирование административно-процессуального регулирования происходит в объективных правовых условиях, которые до настоящего времени понимаются специалистами неоднозначно, хотя по общему мнению создаются в различных областях правоприменения35.

Согласно этому особый механизм действия правовых актов, урегулированный административно-процессуальными нормами, по одной из концепций, становится востребованным только при выявлении общих юридических противоречий, коллизий, а по другой - лишь при наличии спора или правонарушения, то есть при выявлении нарушений законности. Однако во всех случаях представляется обоснованным рассмотрение проблем административного     процесса     на     широком     поле     юридических     противоречий, предусматривающее анализ природы таких противоречий и их субъектов.

Новым подходом к характеристике юридического процесса является установление его непосредственной   связи   с   методом   правового   регулирования36.        

Соответствующий вид юридического процесса с участием органа исполнительной власти выступает не только в качестве особого порядка, с помощью которого реализуются материальные нормы права, но и реальным механизмом действия метода правового регулирования. При таком подходе логично обосновывается роль юридического процесса как неотъемлемого элемента механизма правового регулирования, свойственного отрасли права и действующего во взаимосвязи трех компонентов:    предмета   правового   регулирования,    метода   правового   регулирования    и юридического процесса. В этой взаимосвязи применение того или иного юридического процесса само по себе   выступает   средством   правового   регулирования.   Иначе говоря, использование административных процедур может рассматриваться как разновидность прямых, административно-директивных методов воздействия на объект управления, а процедура, формально направленная на получение юридического результата, может на деле служить как раз способом нейтрализации материальной нормы, способом «отключения» ее диспозиции от гипотезы или санкции, или способом получения несанкционированного материальной нормой юридического результата. Так, материальное право на осуществление определенного вида деятельности ограничивается процедурными условиями при получении разрешения уполномоченного государственного органа, административная ответственность не реализуется по причине невозможности выполнить процессуальное требование, подразумевающее добровольное сотрудничество лица, привлекаемого к ответственности, с правоохранительными органами в ходе административного производства.

В этой связи на первый план выходит проблема адекватности административных процедур материальным нормам, поскольку в ходе административного процесса может возникнуть разрыв между содержанием материальной нормы и юридически значимым результатом. Опасность такого правового феномена возникает при изменениях как материального, так и процессуального законодательства. Профессор Сорокин В.Д. обоснованно отмечает, что «изменения  в  сфере  материального  административного  права далеко  не  всегда требуют адекватного   изменения    процедуры    их   реализации»37, что   соответствует    принципу

стабильности процедур управленческой деятельности. Однако указанный принцип находится в определенном противоречии с требованием эффективности процедуры управленческой деятельности, то есть достижения юридического результата при минимальных издержках. Практика управленческой деятельности заставляет усомниться в том, что одна и та же процедура может быть одинаково эффективна для достижения различных юридических результатов. Так, в рамках юрисдикционного процесса привлечение к административной ответственности за правонарушения, не имеющие существенной общественной вредности, оправдано в упрощенной процедуре и предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, однако в случае, если постановления-квитанции для осуществления такой процедуры не использовались в установленном порядке, государство несло издержки в суммах, превышающих все негативные последствия правонарушения.

В современной литературе различия взглядов специалистов на категорию административного процесса сконцентрировались в виде двух концепций - «юрисдикционной» и «управленческой».

Согласно «юрисдикционной» концепции административный процесс изначально отождествляется с юрисдикционным производством, в ходе которого реализуется административная ответственность. В то же время подразумевается наличие деятельности органов исполнительной власти, не относящейся к административному процессу.

«Управленческая» концепция на сегодняшний день представляет собой совокупность научных взглядов на административный процесс как правовую категорию, включающую наряду с юрисдикционной иные виды деятельности органов исполнительной власти правотворческого и правоприменительного характера.

Анализ разветвленной аргументации сторонников той и другой концепции показывает, что у данных концепций имеются общие теоретические предпосылки и значительные «точки соприкосновения». Это положение служит основой для всестороннего совершенствования административного процесса во взаимосвязи, а не противопоставлении составляющих его производств.

Выяснение сущности административного процесса основывалось на разрешении двух концептуальных и одновременно практически важных вопросов: 1) ограничен ли административный процесс сферой конфликтных взаимоотношений, где государство вынуждено принудительно обеспечивать реализацию административно-правовых норм, 2) обусловливает ли наличие спора, вытекающего из административно-правовых отношений, юрисдикционный характер производств, составляющих административный процесс.

Очевидно, что утвердительные ответы на эти вопросы отражают жесткую юрисдикционную концепцию административного процесса, а отрицательные ответы -радикальную управленческую концепцию. В то же время иные сочетания в различной степени обоснованных ответов на указанные вопросы создают пестрые картины характеристик административного процесса, лишь условно укладывающиеся в рамки юрисдикционной и управленческой концепций.

Сложившаяся исторически первой «юрисдикционная» концепция административного процесса по ряду своих положений предопределяла дальнейшее формирование и укрепление «управленческой» концепции, поскольку для обеих концепций имеются близкие по смыслу исходные посылки.

Так, по формулировке B.C. Тадевосяна, административный процесс - деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых   отношений38. Если понимать спор как разрешение юридического дела, как проявление не антагонизма сторон, а согласования их позиции, приведенное высказывание не входит в противоречие с «управленческой» концепцией. Содержанию «юрисдикционной» концепции отвечает более жесткая позиция А.А. Мельникова, который отмечает, что предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия. Сторонники юрисдикционной концепции фактически опираются на две характеристики управленческой деятельности: 1) наличие спора между сторонами административного правоотношения, 2) решение вопроса о применении мер принуждения. Без этих обстоятельств не обнаруживается административного   процесса39. При   наличии   указанных   признаков   процесс   выступает способом   обеспечения   обязательности   норм   материального   права   и    применения   мер воздействия   по   отношению   к   лицам,   нарушающим   правовые   нормы. Необходимо подчеркнуть, что исключительную «юрисдикционность» такой позиции придает понимание мер административного воздействия лишь как административных взысканий (наказаний). Однако    неоспоримо,    что    среди    мер    административного    воздействия    имеется    круг принудительных мер, применяемых за пределами производства по делам об административных правонарушениях. Если сторонники «юрисдикционной» концепции их не учитывают, то термин «административное принуждение» употребляется ими в весьма суженном смысле. В результате такого терминологического использования напрашивается вывод: сторонники «юрисдикционной» концепции либо игнорируют разновидности принудительных мер, не являющихся мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, либо рассматривают юрисдикционную деятельность как целую совокупность производств юрисдикционного типа, среди которых центральное место занято производством по делам об административных правонарушениях. Такая комплексность юрисдикционной деятельности соответствует современному представлению о содержании и структуре административного процесса. Таким образом, в рамках самой юрисдикционной концепции обнаруживаются своеобразные узкое и широкое толкование административного процесса. Оба толкования используют в качестве критерия наличия административного процесса применение мер административного воздействия, но расходятся в понимании содержания юрисдикционной деятельности: в узком смысле юрисдикционная деятельность -разрешение дел об административных правонарушениях, в широком смысле - разрешение