Принципы и задачи российского административного процесса

споров с применением различных принудительных мер в особом процессуальном порядке.

Эту мысль подтверждает Н.Г. Салищева, указывая, что «юрисдикциоиная»   концепция опирается на ограничительное толкование понятия «административный  процесс»40. При расширительном толковании административный процесс рассматривается как порядок разрешения   всех   индивидуальных   дел   в   области   исполнительной   и   распорядительной деятельности, представленный совокупностью ряда производств.

Рассматривая юрисдикционное производство  как основу административного  процесса, необходимо среди материальных норм, на реализацию которых направлен этот процесс, выделить нормы, защищенные административными санкциями и не имеющие такой защиты. Юрисдикционный процесс выступает способом обеспечения обязательности только защищенных норм. Однако незащищенные нормы также нуждаются в охране, обеспечении, и их реализация вовсе не исключает возможность спора между сторонами административного правоотношения. Таким образом, неюрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, соответствующая критериям юридического процесса, фактически игнорируется сторонниками юрисдикционной концепции и характеризуется как административно-организационные процедуры. Такие процедуры признаками юридического процесса не наделяются. Здесь, наверное, и таится источник известного в теории административного права разделения видов административной деятельности на процессы (юрисдикционное производство) и процедуры (негорисдикционная деятельность, неюрисдикционные производства с признаками юридического процесса или организационная деятельность без признаков юридического процесса).

Строго говоря, в юридической литературе и нормативных источниках термин «процедура» чаще употребляется для обозначения нормативно-определенного порядка действий, выступает юридическим алгоритмом, а сама деятельность обозначается понятием «операция».

Выделение процедур и представление процедурной деятельности как системы создало для сторонников «юрисдикционной» концепции предпосылки для введения в научный оборот категории управленческого процесса в узком смысле, отождествляемого с процедурной деятельностью. При этом негорисдикционные производства (процедуры) могут объединяться в общее понятие организационного производства как деятельности, регулируемой организационными нормами, относящимися к институтам материального административного права или институтам иных материальных отраслей. Существенным обстоятельством является то, что сторонники «юрисдикционной» концепции такие организационные нормы к административно-процессуальным не относят.

В рамках юрисдикционной концепции термины «административный процесс» и «юрисдикционное производство» становятся синонимами, а административный процесс является деятельностью (производством) по разрешению споров, возникающих между сторонами     административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения41, а управленческий процесс в узком смысле отделяется от административного    процесса    в    рамках    единой   управленческой   деятельности   органов исполнительной власти.

В то же время для большинства исследователей стало очевидным, что сводить регулирование административного процесса к системе норм, обобщенных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), является концептуальной ошибкой. Это обусловлено прежде всего тем, что согласно КоАП РФ осуществляется деятельность по применению норм материального административного права, устанавливающих административную ответственность. В процессуальном порядке, установленном КоАП РФ, осуществляется охрана материальных норм, защищаемых административными санкциями. Однако этот процессуальный порядок не включает общий порядок реализации защищаемых административными санкциями материальных норм, которые имеют как административно-правовую, так и иную отраслевую принадлежность. Кроме того, иные незащищенные нормы материального административного права должны применяться и реализовываться вне юридического процесса, отождествляемого с юрисдикционным производством. В результате формируется абсурдная правовая конструкция: деятельность по применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законом, при отсутствии охранительного правоотношения не является административным процессом и вообще юридическим процессом. Нисколько ни лучше, на наш взгляд, и другая, так сказать, модернизированная «под управленческий процесс» позиция: деятельность органов исполнительной власти - процесс юридический, но административный процесс - это юрисдикционное производство, а остальные виды деятельности к административному процессу не относятся и представляют какой-то иной юридический процесс.

Таким образом, в юрисдикционной концепции обнаруживается подмена понятного и естественного разделения юрисдикционных и неюрисдикционных производств в рамках административного процесса искусственным расщеплением юридического процесса в сфере деятельности исполнительной власти на административный процесс и процедуры, а также двусмысленность в определении содержания самой юрисдикционной деятельности. Действительно, если одни исследователи склонны назвать юрисдикционным производством только производство по делам об административных правонарушениях, то другие причисляют к таковым дополнительно исполнительное производство, производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности, дисциплинарное производство,   производство   по   жалобам. Управленческая концепция, активно развиваемая в настоящее время, дает, на наш взгляд, не расширительное толкование административного процесса, за счет включения в него производств неюрисдикционного типа, а скорее системное представление о деятельности субъектов административного права.

По мнению ряда ученых, административный процесс - не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм. Как отмечал Д.Н. Бахрах, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм,  деятельность, так сказать,  положительного характера»42. По  высказыванию А.П. Коренева, административный процесс - деятельность «по применению норм материального административного права, протекающая в порядке и     формах, установленных законодательством»43.

В   рамках   управленческой   концепции   были   сформулированы   предложения   сгладить различия взглядов на административный процесс и объединиться на основе его широкого и узкого понимания: «Административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного  управления   по   рассмотрению   индивидуальных  дел,   относящихся   к   их компетенции»44. Таким   образом,  предлагалось  признать административный  процесс  по «юрисдикционной» концепции административным процессом в узком смысле, а совокупность иных толкований отнести к широкому пониманию административного процесса. Признание административного процесса в широком смысле юридическим процессом несомненно явилось позитивным явлением в науке административного права. Однако понимание сущности такого процесса оставалось неоднозначным. Из приведенных выше высказываний следует, что административный процесс в «управленческой» концепции может восприниматься как: 1) порядок реализации норм материального административного права; 2) порядок реализации регулятивных норм различной отраслевой принадлежности; 3) правоприменительная    деятельность. Соотношение    этих    характеристик    необходимо устанавливать, исходя из существенного различия правовых категорий «правоприменительная деятельность» и «применение норм материального права». Результатом правоприменительного действия может быть обнаружение отсутствия фактического состава, необходимого для применения нормы материального права. В этом случае правоприменительная деятельность завершается без фактического применения нормы материального права. Вследствие этого процессуальная правоприменительная деятельность не может рассматриваться исключительно как   форма    реализации    нормы    материального    права. Назначение процессуальных правоотношений  выходит за рамки  применения  материальных  норм  и заключается  в устранении     любых     помех регулирующему действию права. Процессуальные правоотношения являются необходимым средством обеспечения соблюдения норм права, гипотезы  которых  предполагают возможное неправомерное  поведение. Сама возможность возникновения процессуального правоотношения создает такое правовое обеспечение. При этом требуется обеспечить соблюдение норм как материального административного права, в том числе регулирующих правотворческую деятельность органов исполнительной власти, так и иных регулятивных норм.

Таким образом, согласно «управленческой» концепции административный процесс является правотворческой и правоприменительной деятельностью, урегулированной административно-процессуальными нормами, направленной на обеспечение соблюдения материальных норм различной отраслевой принадлежности. Необходимо отметить, что сторонники «управленческой» концепции, так же как и приверженцы «юрисдикционной» теории, обращаются к понятию «управленческий процесс», но в гораздо более широком понимании. Такое положение требует определить соотношение понятий «административный процесс» и «управленческий процесс». Управленческий процесс в широком смысле часто определяется   как   «процесс   достижения   нормативно   установленных   целей   управления   с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия». При этом  выделяются материальные (связанные с компетенцией государственного органа) и

процессуальные (определяемые управленческими технологиями) функции управленческого процесса.

Управленческий процесс (процесс управления) рассматривается как элемент механизма управления и включает в свой состав административный процесс, представляющий лишь особую правовую сферу деятельности органов исполнительной власти.

Такой подход к уяснению соотношения административного процесса и управленческого процесса неприемлем для развития современного административно-процессуального регулирования и во многом преопределяет отсутствие ожидаемого юридического результата такого регулирования в его отраслевом приложении. Такой «административный процесс» очевидно не может выступать в качестве развитой юридической формы реализации исполнительной власти.

Реальное соотношение понятий «административный процесс» и «управленческий процесс» выявляется на фоне трех видов государственной деятельности исполнительной власти - правотворчества, правоприменения и правоохраны, наполненных организационным содержанием. Механизм исполнительной власти организует исполнение законов и сам должен быть необходимым образом организован. Правотворческая (управленческое, процедурное производство) и правоохранительная деятельность (юрисдикционное производство) составляют неоспоримое единство административного процесса как юридической формы реализации исполнительной власти. В рамках правоприменения дело обстоит сложнее: одни исследователи достраивают систему административного процесса совокупностью производств неюрисдикционного типа, а другие ограничиваются рассмотрением управленческого процесса с юридической и неюридической составляющими. Последняя позиция подтверждается признанием   существования двух элементов в содержании государственного управления - юридического и неюридического (организационно-технического)45.       

В таком понимании управленческий процесс в рамках правоприменения выступает разновидностью юридического процесса, частью административного процесса, обремененного сопутствующей деятельностью организационно-технического характера, которую можно без труда обнаружить также и в правотворческой, и в правоохранительной работе.

Проблема интерпретации организационной работы, на наш взгляд, удачно была решена В.Д. Сорокиным в пользу выделения производства по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Однако В.Д. Сорокиным были высказаны и сомнения в правомерности выделения такого производства - «дела подобного рода реализуются в чисто

up анизацииннии фирме», что подтверждает наличие основании для дискуссии по вопросу отнесения организационной работы к юридической или неюридической деятельности. Прежде всего, представляется обоснованным практикой положение о том, что организационная работа формируется несколькими производствами по виду дел организационного характера: деятельность по структуированию органов власти и их подразделений, изданию актов управления, контролю за их исполнением, организации документооборота, формированию кадров, организации службы, по материально-техническому обеспечению службы и т.д. На наш взгляд, недопустимо исключать из административного процесса организационную работу как формирование и построение системы управления, которая организует исполнение законов. Позиция автора склоняется к отнесению организационной работы к юридической деятельности и признанию наличия производств по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Более того производства организационного характера необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с производствами, так сказать, компетенционного содержания. Последние, независимо от того, являются они юрисдикционными или нет, выражают основную деятельность органа исполнительной власти в соответствии с его компетенцией.

Недооценка организационных производств ведет к реальному вырождению ведомственно-структурной, кадровой работы, контрольно-надзорной деятельности, работы по основным направлениям компетенции государственного органа, укреплению местничества, кумовства, клановости управления и к замене принципа объективной истины на принцип приоритета субъективной корпаративной оценки, а принципов профессионализма и служения государству на принципы личной преданности (безусловной управляемости) и служения патрону. Кроме того, отрицание организационных производств, придание им характера текущей организационной работы в правовом смысле порождает опасное состояние «нормативного нигилизма» с привлечением административно-процессуального права лишь в удобных, а не в объективно необходимых случаях.