Принципы и задачи российского административного процесса

Таким образом, хотелось бы отметить обилие, многообразие процессуальных форм, реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права (исключением является уголовное право). Хотелось бы также сказать о том обстоятельстве, что ряд авторов (Ю.С. Адушкин, В.Д. Сорокин, А.Б. Пешков, О.К. Застрожная и др.) отождествляют понятие «структура административного процесса» с понятием «виды административного производства», что представляется не совсем точным. Мы разделяем позицию ученых (В.М. Горшенева, В.Н. Протасова и многих других), которые в понятие «структуры административного процесса» наряду с административными производствами включают два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии.

Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к определенной сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать предметное содержание, т.е. характер индивидуально-конкретных дел. Руководствуясь данным критерием, мы считаем, что можно говорить, несмотря на единство административного процесса в целом и юридического процесса вообще, о трех видах административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правоприменительном и административно-юрисдикционном17.

Кратко охарактеризуем каждый из видов.

Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса, также можно выделить следующие черты нормотворческого процесса.

1. Ему свойствен неюрисдикционный (позитивный) характер.

2. Он осуществляется в целях  создания (применения, приостановления, отмены) подзаконных норм (актов  исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновление нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочение действующего нормативно-правового материала). Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.

3. Эта правовая форма деятельности  осуществляется четко ограниченным  кругом субъектов исполнительной  власти, прямо обозначенных законодателем, и никто, кроме них, не вправе  отправлять административное нормотворчество.

4. Итогом (результатом) административно-нормотворческой  деятельности является принятие  соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта.

Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворческие режимы и административно-нормотворческие производства. Последнее мы классифицируем на общие акты: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ), а также внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться на работников (пользователей), а также быть чисто аппаратного характера.

Следует назвать важный документ, который в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604)18. В данном документе весьма детально урегулирована законопроектная деятельность Правительства, осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами.

Таким образом, административно-нормотворческий процесс представляет собой нормотворческую (неюрисдикционную) деятельность (юридизацию нормотворчества) органов исполнительной власти по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных общих нормативных актов Правительства, министерств, других центральных федеральных органов специальной компетенции, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и внутриаппаратных нормативных актов в целях создания правовой базы для реализации закона.

Порядок решения компетентными административными органами индивидуально-конкретных дел на основе, главным образом, норм материального права реализуется (осуществляется) в рамках административно-юрисдикционного (правоохранительного) и административно-наделительного процесса. Последний занимает ведущее место среди правовых форм деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, призванных осуществлять исполнительно-распорядительные функции, которыми наделены в основном посредством административного права.

Административно-правонаделительный процесс, являясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие черты.

1. Этот процесс также носит  неюрисдикционный характер, позитивную направленность.

2. Стоящие перед ним задачи  и целевое назначение ориентированы  на активное, добросовестное выполнение  определенными субъектами (должностными лицами органов исполнительной власти) своих полномочий, которыми они наделены соответствующим законодательством, иными словами, данный процесс призван регламентировать деятельность, направленную на осуществление управленческих функций исполнительной власти. Основными функциями компетенции почти всех органов управления можно назвать планирование, прогнозирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, организационно-структурное обеспечение (т.е. создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.), информационное обеспечение, учет, контроль и др.19. Функции органа государственного управления закреплены в правовых актах, регламентирующих их компетенцию.

3. Правонаделительную деятельность  осуществляет широкий круг субъектов (служащих, должностных лиц органов исполнительной власти).

4. Результатом данной подзаконной  деятельности всегда является  индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта и имеющее организационное значение как для государства в целом (в лице соответствующего органа управления, структурного подразделения), так и для конкретного гражданина, общественного объединения.

Вопросы о стадиях и режимах административно-правонаделительного процесса ждут своей дальнейшей разработки, хотя им в юридической литературе уделялось внимание. Мы на основе анализа законодательной и теоретической базы определяем административно-правонаделительный процесс как вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления и состоящий из следующих производств:

1) производство по обращениям (предложениям  и заявлениям) граждан, общественных  объединений, предприятий, учреждений  и организаций о реализации  принадлежащих им прав в сфере управления;

2) разрешительное производство;

3) регистрационное производство;

4) учредительное производство;

5) кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие  виды: а) порядок (правила) приема на  службу; б) порядок (правила) поощрения  и продвижения по службе; в) аттестационное производство; г) процедуру гарантий для государственного служащего, т.е. гарантированное производство; д) порядок прекращения государственной службы;

6) административно-договорное производство;

7) приватизационное производство и др.

Таким образом, административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Принципы и задачи  российского административного  процесса

 

Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах государственного управления, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Однако как специфическая деятельность названных органов государственной власти, связанная с юридическим разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его производства базируются на основе принципов, определяющих основы именно процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе процессуальных принципов, которые в своей основе характерны для любого вида процесса — гражданского, административного, уголовного и других, хотя, разумеется, существуют и некоторые различия, характерные для данного вида процесса либо соответствующего производства, входящего в этот процесс.

Н.Г.Салищева в свое время к принципам административного процесса отнесла принципы организации и деятельности органов государственного управления. Конкретным выражением этих принципов являются основные положения, характеризующие административный процесс, а именно:

1) административный процесс осуществляется  компетентным органом, который обязан  вынести законченное и обоснованное  решение и обеспечить выяснение  объективной истины по каждому административному делу;

2) участниками административного  процесса являются субъекты советского  административного права: граждане, общественные организации и объединения  граждан, государственные органы;

3) советское право закрепляет  за каждым из участников процесса определенные права и обязанности и гарантирует эти права, в том числе обеспечивает неприкосновенность личности гражданина, охрану интересов государственного органа или общественной организации. В то же время устанавливается ответственность должностных лиц за нарушение или невыполнение возложенных на них обязанностей;

4) на уполномоченный государственный  орган возлагается обязанность  обеспечить весь ход процесса  таким образом, чтобы он был  наиболее доступен для граждан, являлся простым, экономичным и необременительным для участников;

5) во всех стадиях административного  процесса гражданам, являющимся  участниками процесса, и представителям  общественности обеспечивается  широкая возможность активно  участвовать в рассмотрении и  разрешении административных дел;

6) в административном процессе  обеспечивается широкая гласность, что предполагает не только  открытое разбирательство дел, но  и решающее участие общественности  в их разрешении;

7) административный процесс осуществляется  на национальном языке участников процесса;

8) законность и обоснованность  решений в ходе административного  процесса гарантируется правом  участника процесса обжаловать  незаконное решение, а также специальными  формами контроля, в том числе  судебного, за деятельностью исполнительно-распорядительного органа, иного государственного органа или должностного лица, осуществляющих процесс20.

С точки зрения А.П.Коренева, к принципам советского административного процесса относятся:

1) соблюдение социалистической  законности;

2) всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела;

3) гласность административного процесса;

4) язык коренной национальности;

5) ответственность за соблюдение  правил процесса и принятый  акт;

6) экономичность и эффективность  процесса21.

К числу принципов административного процесса Ю.М.Козлов относит прежде всего принцип законности, являющийся основой всех иных принципов: компетентности; охраны интересов государства и личности; процессуального равенства; достижения материальной истины; доступности; гласности; экономичности; ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса22.