Принципы и задачи российского административного процесса

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

Введение	3
Глава 1.  Понятие административного процесса	6
Глава 2. Принципы и задачи российского административного процесса	25
Глава 3. Проблемные аспекты понятия и закрепленных принципов административного процесса                                                                                                                Заключение Список источников и использованной литературы	43   67 71

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы исследования. Административно-процессуальное законодательство является одной из самых молодых и динамично развивающихся отраслей российского законодательства, которая впервые получила свое закрепление в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также в статье 18 Конституции.

В течение последнего десятилетия в Российском административно-процессуальном законодательстве произошли значительные изменения и созданы они, прежде всего, с принятием большого количества нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере, с одной стороны и расширения судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и её должностных лиц с другой стороны. В настоящее время активно обсуждается идея создания системы административных судов, разработаны проекты федерального конституционного закона «Об административных судах», Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства».

В 2002 году вступил в действия Кодекс РФ об административных правонарушения, были приняты Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс. Однако в этих актах, содержащих административно-процессуальные нормы не прослеживаются единого подхода к решению проблем построения системы административного производства.

В настоящее время объективно назрела потребность в развитии как системы административно-процессуального законодательства Российской Федерации в целом, так и его отдельных подразделении и институтов.

Однако сложность решения этой проблемы состоит в недостаточной разработанности вопросов административного процесса. Существуют различные позиции ученых и практиков по вопросам толкования самого понятия административный процесс, усложняет проблему систематизации административно-процессуального законодательства и организаций системы административного судопроизводства. Следовательно, научная разработка понятия и системы административно-процессуального законодательства диктуется потребностями  модернизации управленческих отношений в нашей стране, необходимостью правового регулирования позитивного процесса, а также тенденциями и приоритетами развития отечественного законодательства.

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Книга вызвала большой резонанс в научном мире и послужила источником «юрисдикционной» концепции административного процесса, наиболее яркой особенностью которой является применение к предмету исследования метода аналогии. Автор предлагает полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующих отраслей материального права и применения принудительных мер при их нарушении. В связи с этим дается «ограничительное» толкование административного процесса в качестве регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы и определение основных направлений настоящей дипломной  работы.

В ходе подготовки работы были изучены и проанализированы труды представителей российской науки конца 19 начала 20 ввека - В.А. Гагена, П.М. Каркулова, С.А. Корфа и других.

При изучении проблемы административной юстиции были изучены работы зарубежных ученных: И Веребея, Э. Либерманна, Д. Мидори и других.

Объектом исследования является административно-процессуальная деятельность, порядок ее осуществления и правового регулирования.

Предметом исследования выступает административно-процессуальное законодательство  Российской Федерации, его понятие, источники и система.

Целью исследования является теоретическое исследование административно процессуального законодательство Российской Федерации, изучение его источников и системы.

Достижение указанной цели обусловило постановку и последующее решение следующих основных теоретических, прикладных и прогностических задач:

– подвергнуть научному анализу понятие административного процесса;

– изучить принципы и задачи российского административного процесса;

– рассмотреть проблемные аспекты понятия и закрепленных принципов административного процесса.

Методологической основой работы являются концептуальные положения диалектико–материалистического познания, общенаучные методы - системный, функциональный, метод анализа, синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и другие. Использовались также и частноправовые методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, исторического правоведения, метод обработки статистических данных.

Структура дипломной работы определена с учетом характера и специфики работы, а также целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

1. Понятие административного  процесса

 

Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Общеизвестны многочисленные сетования и законодателей, и правоприменителей на то, что во многих законах и других нормативно-правовых актах не предусмотрен вовсе или недостаточно четко прописан порядок и механизм их реализации. Одной из причин такого ненормального положения является то обстоятельство, что в целях проведения правовой реформы в России и упорядочения административно-правового регулирования в целях рыночной экономики не уделяется должного внимания расширению его процессуальной формы и серьезному подходу к выработке концепции административно-процессуального законодательства.

Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административного процесса обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения организации и функционирования органов исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм в силу отсутствия процессуальной регламентации. 
Анализируя в данной статье вопросы административной юридизации, нельзя обойти вниманием и отдельные проблемы реформирования административного процесса в Российской Федерации, хотя они представляют особый предмет дальнейших исследований и публикаций, в связи с чем рассматриваются в настоящей статье фрагментарно. 
I. Понятие административного процесса. Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, которые считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.)1.

Отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью вполне оправданно2. По нашему мнению, подобная трактовка административного процесса является наиболее правильной, ибо отражает все многообразие управленческой деятельности.

Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.) возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Данную «юрисдикционную концепцию» наиболее обстоятельно развивает Н.Г. Салищева в своих фундаментальных трудах, определяя административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»3. Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности4.

Думается, что нельзя согласиться с таким определением административного процесса, поскольку административный процесс и административное производство - понятия одного и того же порядка, причем первое - более широкое понятие, чем второе.

Юрисдикционная деятельность органов государственного управления является отправной при определении административного процесса, которое дается Н.Г. Салищевой. Административный процесс, по ее мнению, есть форма жизни административной юрисдикции; под административным процессом в правовом смысле ею понимается «не сама юрисдикционная деятельность, а порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции»5.

Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу.

Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера не только нуждается в разрешении правовых споров и дел, связанных с применением мер принуждения, но и в подавляющем большинстве охватывает положительные действия, сопряженные с отправлением задач в области экономики, социального развития и культуры. 
На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных и, наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что подтверждают ученые-административисты (в частности, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов и др.).

Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным характером, и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс - часть управленческой деятельности, а закрепление «статики» управленческой деятельности административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего, созидательного характера административно-правовых материальных норм.

Мы разделяем мнение ученых, которые считают такие опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы станут парализованными и потеряют всю свою реальную социальную значимость6.

В юридической литературе были высказаны и другие мнения в пользу ограничительного толкования административного процесса (А.Ф. Клейманом, А.П. Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.С. Тадевосяном и др.), считающими административным процессом рассмотрение спора о праве административном, посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы7.

Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две изложенные позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.

Так, Ф.Д. Финочко еще в 1968 г. высказал сомнения в том, можно ли признать административным процессом всю область применения государственным аппаратом норм материального права, весь порядок деятельности административных органов. По его мнению, нормотворческий процесс не может быть включен в сферу административного процесса, ибо здесь налицо процедура издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения, в то время как процесс административный направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти8.

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция получила в трудах В.А. Лория. Наш анализ понятия административного процесса связан с критической оценкой позиции В.А. Лория, тем более что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В своей докторской диссертации на тему «Проблемы кодификации советского административно-процессуального права» в 1976 г. В.А. Лория возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, считая, что не во всех стадиях административно-процессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма права. Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий административного процесса, а именно со стадией решения дела. Кроме того, применение административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса9.