Организация и функционирование государственной службы

Поэтому позицию Ю.Н.Старилова, писавшего: «Думается, что пер-вичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых го-сударственными служащими» (Государственная служба в Российской Фе-дерации: Теоретико-правовое исследование, стр. 220) вряд ли можно приз-нать правильной.

 При нормальном  режиме законности нет необходимости в наделе-нии любых лиц, не состоящих на государственной службе государственно-властными полномочиями. Государство реализует свои функции через дея-тельность специалистов государственного управления, профессиональных управленцев - государственных служащих. Отсюда один из вариантов поня-тия государственной службы - это деятельность личного состава государст-венных органов с властными полномочиями по реализации функций госу-дарства. Наличие государственных служащих - неотъемлемый признак  госу-дарства, а государственная служба существует везде. Ее наличие и функцио-нирование не зависят от названия государственной организации и от нали-чия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выда-ются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование ап-парата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руко-водителей.

Суворов Л.К. считает, что  государственные служащие - это не то же самое, что обычные наёмные  трудящиеся. Если Конвенция Международной  организации труда N 87 «О свободе  ассоциаций и защите права на организа-цию» предусматривает, что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, то ограничения политических прав и свобод гражданина в отношении работников государст-венной службы признается и проводится в законодательстве. Особенно стран англосаксонской системы права (Об ограничении политических прав и сво-бод работников правоохранительных органов, стр. 119-126).

Таким образом, для англосаксонской  системы права присуще отсутствие четкого законодательства, признание  прецедента источником пра-ва, а также ограниченность прав чиновничества, ибо там основа - судебный способ разрешения споров, вытекающих из государственной службы.

Для континентальной  системы права характерно четкое правовое ре-гулирование, сложная классификация  государственных служащих, наличие судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Преимущества такой схемы построения права пропагандирует Г.Кельзен, основоположник нормативистской концепции права. «Определяя право как норму (…), мы противопоставляем право природе, а правоведение как норма-тивную науку – всем тем наукам, которые направлены на познание причин-но-следственных связей в реально протекающих процессах.

Общество как предмет (…) отличный от естественной науки  есть нор-мативный порядок человеческого поведения» (Кельзен Г. История полити-ческих учений. Хрестоматия, стр. 202-203).

Правовое регулирование  государственной службы под влиянием гос-подствующей в обществе религии  учеными изучается мало. Редким исклю-чением является труд А.А. Вишневского «Каноническое право в Западной Европе: jus antiquum», и рассуждения Н.Макиавелли «О церковных государствах» в его известном труде «Государь». Конфессиональные госу-дарства, несмотря разные точки зрения на право в государстве, объеди-ненном идеологией всевышнего, имеют свою государственную службу, сущ-ность которой не меняется только из-за этого факта, различаются лишь формы. По мнению Савичевой Е.М. в мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда* в 7-ом веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице – халифе (Арабский халифат. Возникновение и распространение ислама, стр. 11).

Интересно правовое регулирование  государственной службы Изра-иля, где господствующая религия иудаизм* и идеология сионизма провозглашают, что израильтяне - народ Библии*. Поэтому там существуют церковные суды, а государственная служба находится под влиянием рели-гиозных учений.

Подобное положение  можно сравнивать с конфессиональной систе-мой распределения государственных должностей в Ливане. Впрочем, прави-ла набора государственных служащих на государственную службу в Японии запрещают принимать на государственную службу проживающих в ней ко-рейцев.

Зачем об этом говорится? Эти рассуждения важны для анализа состо-яния правового регулирования государственной службы в России. Наши нор-мативные акты об этом просто смешение прогресса и архаики с класси-фикацией государственных служащих, однако закон о государственной служ-бе  закрепляет систему добычи - давно прошедший для Европы и Америки этап. Основные же черты и назначение государственной службы отражены в законодательстве совершенно по-разному.

По общему правилу, иностранцы не могут состоять на государствен-ной  службе, поскольку эта деятельность характеризуется властным содержа-нием. Интересно, что в Японии государственным служащим не может стать лицо, лишенное права распоряжаться имуществом (пункт 1 статьи38), то есть не умеющий вести личные дела не должен браться и за государственные! Часто используются положения, которые определяются как «неопределенное правовое условие» (смотреть Райтемайер К. «Полномочия административных судов Германии в вопросах контроля за содержательным наполнением неоп-ределенных правовых условий и неиспользованием усмотрения администра-ции», стр. 41-46), как способ какого-то ограничения пределов усмотрения.

Такие формулировки применяются  не только в теократических право-вых  системах. В соответствии со статьёй 42 Устава Римской курии служа-щему запрещено «осуществлять деятельность, не достойную служащего Свя-того престола». При всей неопределенности термина такая диспозиция сове-ршенно справедлива. Таким же является и принцип добросовестности, кото-рый закреплен законом Японии: статьёй 40 любому лицу запрещаются об-манные или неверные заявления в связи с экзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава.

Принцип целесообразности при осуществлении государственной  службы закрепляется широко. Так, в  параграфе 5 пункт 1 статьи 33 устава Римской курии говорится о действиях, «исходя из существующей служебной необходимости»; впрочем, сам по себе принцип целесообразности не являет-ся причиной зла, при разумном пользовании им он достаточно удобен, так как позволяет формальные определения должностных инструкций согласо-вать с реальными условиями деятельности должностного лица.

В законодательстве стран  даже континентальной системы права  часто допускаются неопределенные формулировки типа, «когда этого требуют  ин-тересы службы» (статья 10 швейцарского закона),«незапятнанная репута-ция», расплывчатые принципы «справедливости» (статья 17) и др. Такое условие деятельности должностного лица, как «интересы администрации» (статья 30 швейцарского закона) ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многими учеными рассмаривается как основная причина злоупотребления правом со стороны администрации. Право применения аналогии закреплено в статьёй 62 швейцарского закона.

Требования к надлежащему  внешнему виду лиц, осуществляющих го-сударственную власть, проявляется в обязанности военнослужащих и судей быть одетым в установленную форму при исполнении служебных обязаннос-тей. Но для гражданских служащих ношение формы, прямо отличающей их от обычных граждан, предусмотрено не везде. Это требуется в теократичес-ких государствах, скажем, в Ватикане. Конечно, служебная форма не только дисциплинирует служащих, но и управляемым субъектам облегчает ориенти-рование в общественных отношениях.

Буржуазное законодательство даже по отношению к принципам со-держит неточные формулировки, как и уже кртиковавшееся советское зако-нодательство о государственной службе. Правильное применение законода-тельства социально обусловлено, а принципы отражают основные направле-ния для законодателя.

Федеральный закон Российской Федерации № 119-ФЗ 1995 г. «Об ос-новах государственной службы Российской Федерации» в статье 5  закреплял принципы:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных

законов над всеми  другими нормативными правовыми  актами, при исполне-нии государственными служащими должностных обязанностей и обеспече-нии их прав, а также приоритета прав и свобод человека и гражданина в их непосредственном действии: в обязанности государственных служащих при-знавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; 
             2) единства системы государственной власти с разграничением пол-номочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации;  разделе-нием законодательной, исполнительной и судебной власти, гласностью в осу-ществлении государственной службы; 
            3) равного доступа граждан к государственной службе и единства тре-  бований к государственной службе, профессионализму и компетентности го-сударственных служащих; 
             4) обязательности для госслужащих решений  вышестоящих государ-ственных органов и руководителей и ответственности за принимаемые реше-ния, неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей; 
            5) стабильности кадров госслужащих в государственных органах, вне-партийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. 
            Рассмотрим структуру государственной службы - совокупность ус-тойчивых связей, обеспечивающих целостность государственной службы,  сохранение основных свойств при самых различных внешних и внутренних изменениях. Это позволит выявить особенности организации государствен-ной службы. Исходя из теории организации и организационного проектиро-вания, структуры государственной службы можно классифицировать по сле-дующим основаниям:

во-первых, по степени формализации отношений:

а) формальная или пирамидальная структура с наличием узаконенных обезличных требований и стандартов поведения, формально заданных и жестко закрепленных ролевых предписаний. Она высокоэффективна, быстра, компетентна, единоначальна, субординационна, устойчива в управлении процес-сом, сведении конфликтов к минимуму;

б) неформальная структура – это спонтанные личные связи, контак-ты госслужащих, неформализованные служебные отношения, решение задач на основе групповых норм; на первом плане - способность служащих к рис-ку, творчеству, инициативе. Преимущества её заключаются в смягчении воз-действия жесткой формальной структуры;

во-вторых, по особенностям деления государственной  службы:

а) функциональная структура  делит государственную службу на эле-менты с конкретными задачами и обязанностями: формирование организацион-ных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, постро-ение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценку, стимулирование и ответственность работников. Её преимущества состоят в том, что со-  здает условия для специализации, исключения дублирования, структуре прису-ще единоначалие, что позволяет эффективно контролировать процесс. Но у неё  структуры есть и недостатки - нет полной ответственности ни у одного элемен-та государственной службы, узкая специализация государственных служащих (Теория организаций и оргпроектирования (пособие по неклассической ме-тодологии, стр. 92).

б) дивизиональная структура - деление государственной службы по видам работ, услуг, группам клиентов или географическим регионам,  перс-пективная в связи с усилением роли государственной службы как социально-го института. Она сочетает централизованное планирование и определенную самостоятельность в осуществлении деятельности на местах, хотя и ведёт к росту иерархичности, что негативно отражается в эффективности госслужбы (Теория организаций и орг-проектирования. (Пособие по неклассической ме-тодологии» под редакцией Фокиной Т.П., Корсакова Ю.А., Слонова).

Функциональная  и дивизиональная структуры могут  сочетаться и вза-имно дополнять друг друга (пример - управления и отделы в Администрации Президента Российской Федерации);

в-третьих, по распределению обязанностей между структурными элементами государственной службы:

а) механистические структуры с множеством  мелких подразделений, каждое из которых решает свою задачу. Права и обязанности госслужащих точно определены, их деятельность регламентируется инструкциями и реше-ниями руководства;

б) органические структуры, это когда нестабильные условия и непред-сказуемость ситуации побуждают каждое подразделение действовать исходя не из инструкций и должностных обязанностей, и задач госслужбы в целом (гибкая структура);

в-четвёртых,  по дифференциации государственной службы:

а) вертикальная структура - дифференциация государственной службы по уровням: федеральному и региональному.

Особенностью  их соподчиненности и иерархии является то, что субъекты Федерации самостоятельны в формировании своей государственной службы. Поэтому федеральная государственная служба может влиять на службу субъектов Федерации лишь косвенно, через соответствующие законы и норма-тивные акты, которые обязательны для органов власти и управления субъектов Федерации, а тем самым и для их государственной службы.

Вертикальная структура  представлена реестром должностей государс-твенной службы, что предопределяет подчиненность по иерархии и обязатель-ность исполнения решений вышестоящих служащих нижестоящим;

б) горизонтальная структура отражает взаимосвязь элементов государ-ственной службы, не подчиненных друг другу, по их видам. С этой стороны различают:

- гражданскую государственную службу. Она объединяет:

а - общую (общеадминистративную, управленческую) службу, осу-ществляемуюя в Администрации и Управлении делами Президента;

б -  парламентскую госслужбу - в аппаратах Федерального собрания  (парламента Российской Федерации);

в - правительственную госслужбу (в аппарате Правительства Российс-кой Федерации);