Организация и функционирование государственной службы

 

АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ МЧС РОССИИ

 

 

 

 

Кафедра кадрового, правового и психологического обеспечения 

 

 

 

Дисциплина  «Государственная служба в современной  России»

 

 

В.А.Абрамов

 

 

 

Организация и функционирование государственной  службы

 

 

Лекция  теме   № 7 для  слушателей  магистратуры  Факультета

руководящих кадров Государственной  противопожарной службы

по специальности № 081100 «Государственное и муниципальное  управление» (подготовка магистров).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва  2011

ACADEMY of a STATE FIRE-PREVENTION SERVICE

EMERCOM of RUSSIA

 

 

 

 

Кathedra  of personnel, legal and psychological maintenance

 

 

 

Discipline « a State service in modern Russia»

(Or «Public service in modern Russia»)

 

 

V.А.Аbramov

 

 

 

Organization and functioning of state cervice

 

 

 

 

Lecture on a theme № 7 for Studens of a magistracy of Faculty of the managing staff  of the State fire service on a speciality № 081100 «State

     and Municipal management » (preparation of masters)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Moscow 2011

Организация и функционирование государственной службы (Or-ganization and functioning of state cervice). Лекция для слушателей Факультета руководящих кадров Государственной противопожарной службы (тема № 7 Рабочей программы «Государственная служба в современной России»).

 

 

Лекция подготовлена доктором юридических наук академиком и про-фессором Академии проблем  безопасности, обороны и правопорядка Рос-сийской Федерации, академиком Национальной академии наук пожарной безопасности и Международной академии наук экологии, безопасности чело-века и природы, членом Союза юристов СССР профессором Кафедры кад-рового и правового обеспечения деятельности ГПС Академии Государст-венной противопожарной службы МЧС России Абрамовым Вениамином Анатольевичем. 

 

 

 

 

 

 

Одобрена Кафедрой кадрового и правового обеспечения деятельности Государственной противопожарной службы (протокол заседания Предметно-методической секции № 4 от 29.11.2011)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Академия Государственной  противопожарной службы МЧС России

2011 

Организация и функционирование государственной службы

(Organization and functioning of state cervice).

 

План лекции

Введение. Система, цели и функции государственной службы. Эле-менты системы государственной  службы. Управление государственной  служ-бой. Структура федеральной  государственной службы. Государственная служба в ветвях государственной власти Российской Федерации. Специаль-ные виды государственной службы. Заключение.

 

Рекомендуемая литература

1. Конституция Российской  Федерации. М., 1993

2. Федеральный закон  Российской Федерации от 27.05.2003 № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

3. Федеральный закон  Российской Федерации от 27.07.2004 №  79 - ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации».

4. Указ Президента  Российской Федерации от 09.11.2001 № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной без-опасности».

5. Положение о федеральной  государственной службе, утверждённое  Указом Президента Российской  Федерации от 22.12.93 № 2267 «Об утверж-дении  Положения о федеральной государственной службе».

6. Постановление Верховного  Совета Российской Федерации  от 23.12.92 №4202-1 «Об утверждении Положения  о службе в органах внутрен-них  дел Российской Федерации и  текста Присяги сотрудника органов  внут-ренних дел Российской Федерации». 

7. Положение о службе  в органах внутренних дел Российской  Феде-рации  (в редакции Федерального  закона Российской Федерации  от 22.08.2002 № 122-ФЗ).

8. Концепция кадровой политики МЧС России на период до 2102 года, утверждённая приказом МЧС России от 01.07.2010 № 306.

9. Концепция кадровой политики МЧС России до 2020 года, утверждённая приказом МЧС России от 01.07.2010 № 306.

10. Программа развития кадровой службы МЧС России на период до 2020 года, утверждённая приказом МЧС России от 01.07.2010 № 306.

11. Абрамов В.А. Управление персоналом Государственной противо-пожарной службы. Курс лекций. АГПС, М., 2002.

12. Фурсов А.И., Абрамов  В.А. и др. Управление персоналом. АГПС, М., 2011.

13.  Абрамов В.А. Система государственного управления. Курс лек-ций. АГПС, М., 2004.

 

Фамилии, слова и термины, отмеченные в тексте значком «*», раскрываются в приложении к лекции.

Введение

На государственную  службу, серьёзно влияет правовая система, к которой относится государство. Правовая система или правовая семья (это категории государственно-правовой теории) представляет собой характерные черты правосознания, законодательства, системы правосудия и структуры го- сударственных органов, в которых выражаются закономерности права, стро-ения законодательства и построения государственного аппарата.        

Науке известны континентальная  и англосаксонская  правовые систе-мы, однако единого подхода ученых к  правовым системам нет. Так, Р.Давид  и К. Жоффре-Спинози выделяют романо-германскую систему, системы социалистического права, общего права и иные системы, относя к  «иным» право мусульманское, африканское, индийское, дальневосточное. К. Осавке,  об этом пишет: «Под правовой семьей понимают совокупность националь-ных правовых систем, выделенную на основе общности их признаков и черт», считая при этом, что языковое родство, общности культуры или географического положения при консолидации правовых семей определяю-щими не являются. Он приводит такой пример: в единой Индии, существуют две параллельные правовые системы – общее право и право Хинду.

Главное различие правовых систем состоит том, является ли право системой норм или системой общественных отношений. Кроме принадлеж-ности к правовой системе на правовое регулирование государственной службы влияет как она понимается: как отношения государственного служа-щего с государством, или как отношения служащего с гражданами, не подчиненными ему по службе.

По первому типу правоотношений в правовой литературе идёт дис-куссия по принципиальному вопросу: государственная  служба  просто разно-видность труда по свободному найму - тогда она должна регулироваться тру-довым законодательством, или же она - деятельностью личного состава госу-дарственных органов по выполнению властных функций государства, в этом случае она не может быть организована по канонам свободного трудового предпринимательства.

Второй тип правоотношений называют административными, ибо не-выполнение законного предписания органа или  уполномоченного лица  вле-чет  применение государственного принуждения  в виде административного взыскания.

Здесь есть ещё много  неясного. По мнению Л.А.Чикановой  «Понятие трудового договора (…) применимо  и к комментируемым отношениям, т.е. трудовой договор есть соглашение между  государственными служащими и государственным  органом, по которому государственный служащий обязует-ся выполнять работу по определённой государственной должности с подчи-нением внутреннему трудовому распорядку, а государственный орган обя-зуется выплачивать ему заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством и соглашением сторон». (См. Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зару-бежных государств , стр. 152).

«Классификатор правовых актов», утвержденный указом Президента от 15.03.2000 г. N 511  «О классификаторе правовых актов», в разделе «Осно-вы государственного управления», в тезаурисе* «Государственная служба в Российской Федерации», распространяет такой неопределенный статус на  государственных и муниципальных служащих, гражданский персонал Во-оруженных Сил и других войск. В результате - вполне советская система права, в которой труд рабочих и служащих регулируется единым Трудовым кодексом. Но между этими категориями трудящихся существует концепту-альная, сущностная и правовая разница.

А.В.Оболонский считает, что специфика деятельности государствен-ного служащего заключается в его  работодателе - государстве, «…и поэтому  она регулируется нормами не трудового, а административного права и  права государственной службы как его части, которое предусматривает не-равенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также до-полнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенса-цию – как моральную (возможность служить «самой» власти), так и матери-альную» (Государственная служба во Франции. Государство и право, 2000, № 11, стр. 60).

А.Ф.Ноздрачев называет отношения между государственными служа-щими и государством отношениями  государственно-служебными (Государс-твенная  служба. Учебник для подготовки государственных служащих, стр. 14).

Отождествление рабочих  и служащих характерно для социалистчес-кой  системы права, в соответствии с  которой каждый человек участвует  в жизни общества вне зависимости  от сферы применения его труда. Государст-венный служащий всего-навсего один из участников общественного разделе-ния труда, и лишь во вторую очередь - представитель власти. Так, декрет о труде Президента Демократической Республики Вьетнам от 12.03.1947 предусматривает, что «трудящиеся - это те, кто работает за заработную плату у работодателя и под его руководством. Под трудящимися понимают рабо-чих, домашнюю прислугу, служащих и чернорабочих (статья 4). Одно-временно, статья 7 закрепляет: «Служащие – это те, кто не занимается физи-ческим трудом, но которого работодатель нанимает для помощи в своих ком-мерческих, промышленных и сельскохозяйственных работах, или те, кто ока-ывает помощь лицам свободных профессий». Не проводится различия рабо-чих и служащих и в отношении их гражданских прав. Так, в статье 174 запи-сано: «Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Спе-циальное постановление определит область распространения указанных сво-бод, а также процедуру примирения и арбитража».

Подобный же подход и  во Временном положение о найме рабочих и служащих на государственных предприятиях, принятом Государственным Советом Китайской Народной Республики 12.07.1986, в статье 14 которого сказано: «Наем рабочих в государственные органы, административные уч-реждения и общественные организации производится в соответствии с нас-тоящим Положением» (Китайская Народная Республика. Законодательные акты. Стр. 458-460). 

В буржуазных государствах понятие государственного служащего  также размыто в соответствии с господствовавшей в начале ХХ века концеп-цией, что рабочий на государственном предприятии является государствен-ным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. В настоящее время, например, в статье  67 швейцарского закона 1927 г. гово-рится о том, что комиссия по вопросам персонала распространяет свое дейст-вие на руководство как в государственных органах, так и в учреждениях и на предприятиях.

Сложной для правовой её квалификации является ситуация, когда  вы- полнение государственных обязанностей власть не относит к государствен-ной службе.  Пример. Письмо Президента Б.Н.Ельцина Председателю Сове-та Федерации Е.С.Строеву и Председателю Государственной Думы Г.Н.Селе-зневу от 04.03.1998  «Не всякая должность государственная».

Б.Н.Ельцин, отклоняя федеральный  закон  «О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации», аргументировал вето несоответствием федерально-му закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», ибо тот не предусматривал возможности признания государственными слу-жащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях. От-несение к государственным должностям государственной службы отдельных должностей в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции … возможно лишь после внесения в закон положения, что государственными должностями могут признаваться должности не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, целью деятельности которых является непосредственное обеспечение исполнения полномочий государст-венных органов. То есть статус государственного служащего и само призна-ние его государственным служащим поставлено в зависимость от названия организации, выполняющей государственные функции. Каково? (Смотреть  Российскую газету от 11.03.1998, стр. 5).

В тоже время бывали случаи, выполнения государственных функций  лицами с нечетким правовым статусом. Таким, например, был казус С.М.Ша-храя, когда распоряжением Б.Н.Ельцина  от 09.01.1996 N 12-рп за ним было сохранялось  руководство Комиссией при Президенте по подготовке догово-ров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. При этом в распоряжении де-лалась оговорка: «с учетом того, что Комиссия – консультативный орган при Президенте…, деятельность в её составе не оплачивается, а председатель Ко-миссии не является государственным служащим». Можно ли считать вне-штатное лицо, не получающее заработной платы за свою работу в государст-венном аппарате, не относящимся к государственной службе? Допустимо ли, чтобы государственные дела решались в самодеятельном порядке, непрофес-сиональными лицами, или, чтобы лоббист возглавлял орган, имеющий госу-дарственную функцию? А как быть с оценкой направления в мае1998 г. Ель-циным Б.Н.  Чубайса А.Б. на переговоры в Международный валютный фонд? Ведь переговоры велись от имени государства. Может ли работник акционер-ного общества, не состоящий на государственной службе, выполнять функ-ции государственного служащего? И каков его правовой статус в этом слу-чае? Для выполнения таких задач в государственном аппарате имеются про-фессиональные специалисты (МИД, Минфин и др.), привлекать случайных людей со стороны нет необходимости Это говорит либо о непрофессиональ-ности государственного аппарата, либо о частном характере деятельности Президента Российской Федерации на государственном посту.