Государственная служба и государственные служащие

Подготовительная, аналитическая, методическая работа с кадрами федеральных  государственных органов возложена  на специальное структурное подразделение  Администрации Президента России.

Учитывая опыт зарубежных стран, полезно было бы создать при  федеральном совете по вопросам государственной  службы и соответствующих органах  субъектов Федерации специальные  палаты (комиссии) по рассмотрению трудовых споров государственных служащих с  их руководителями. Некоторые субъекты Федерации уже создали такие  межведомственные комиссии.

Важную роль в системе  государственной службы призвана сыграть  система российской и региональных академий государственной службы. Основные направления ее деятельности:

•       разработка предложений по государственной  кадровой политике;

•       подготовка рекомендаций по ее формированию и  правовому обеспечению;

•       организация  и проведение научных фундаментальных  и прикладных исследований в области  государственной службы, ее информационно-аналитическое  обеспечение;

•       обучение, подготовка, переподготовка и повышение  квалификации государственных служащих, а также резерва для их замещения;

•       научное  и организационное сопровождение  международных программ и проектов в области государственной службы.

§ 7. Особенности  государственной службы в субъектах  Российской Федерации

Правовое регулирование  института государственной службы в субъектах Российской Федерации  призвано, во-первых, обеспечить единство федеральных основ государственной  службы на всей территории Федерации, во-вторых, отразить особенности организации  государственной администрации  субъекта Федерации, структуры ее органов  и их компетенции.

Согласно пп. 2 п. 3 ст. 2 Закона об основах государственной службы в правовом институте государственной службы выделяется пединститут государственной службы субъектов Федерации, находящийся в их ведении. Поскольку государственная служба является предметом совместного ведения, субъекты Федерации обязаны учитывать положения, установленные федеральным законодательством, которое, с одной стороны, предусматривает их возможность осуществлять правовое регулирование, конкретизирующие федеральные нормы, а с другой, — в случае, если отдельные государственно-служебные отношения остаются неурегулированными или недостаточно подробно регулируются на федеральном уровне, субъекты Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты.

Структура законодательства субъектов Федерации о государственной  службе включает в себя:

•       конституции  и уставы субъектов Федерации;

•       законы о государственной службе, а в  некоторых субъектах Федерации  — кодексы государственной службы (в ряде случаев — государственной  и муниципальной службы);

•       законы или акты главы исполнительной власти, утверждающие реестры государственных  должностей, закрепляющие правовое положение  государственных должностей категории  «А», определяющие квалификационные требования по государственным должностям государственной  службы;

•      законы или  акты главы исполнительной власти, устанавливающие порядок проведения конкурсов на замещение вакантных  государственных должностей, порядок  проведения аттестации государственных  служащих;

•       законы или акты главы исполнительной власти о порядке исчисления стажа, денежном содержании государственных служащих, о порядке предоставления льгот  и компенсаций, предоставлении государственными служащими сведений о доходах  и имуществе;

•       нормативные  правовые  акты о порядке ведения  личных дел государственных служащих, реестров государственных служащих, о порядке отставки государственных  служащих и другие. На содержание законодательства субъектов Федерации о государственной  службе влияет установленная в республике или области система органов  государственной власти,  и прежде всего — собственная единая система  исполнительной власти, социально-экономическое  положение региона, его бюджетно-финансовые возможности, а также демографические, национальные и иные особенности.

Законы субъектов Федерации  о государственной службе в основном используют тот понятийный ряд, который  предложен Законом об основах  государственной службы, в частности, такие категории, как «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий». В некоторых  республиках и областях эти основополагающие понятия подверглись определенной «модернизации», имеющей целью уточнить отдельные погрешности, допущенные федеральным законодательством, или  адаптировать те или иные категории  применительно к особенностям организации  государственной службы в субъекте Федерации.

Прежде всего это касается понятия государственной должности и ее видов. Так, согласно ст. 4 закона Республики Башкортостан «О государственной службе в Республике Башкортостан», под государственной должностью понимается учрежденная в установленном порядке штатная структурная единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица, содержащаяся за счет средств соответствующего бюджета. Это определение акцентирует внимание прежде всего на взаимосвязи должности и структуры органа.

В ряде субъектов Федерации  законы о государственной службе предусматривают иную классификацию  государственных должностей, чем  та, которая содержится в Федеральном  законе. Во-первых, не устанавливается  деление государственных должностей на три категории — в Республике Татарстан все государственные  должности разделены на конституционные и административные. Во-вторых, предусматривается иная классификация государственных должностей государственной службы — в Республики Башкортостан установлено шесть групп государственных должностей: высшие конституционные государственные должности, высшие государственные должности, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности; в Московской области принята четырехзвенная группировка государственных должностей, не включающая высшие государственные должности государственной службы.

К государственным органам, в которых осуществляется государственная  служба субъектов Федерации, относятся: •      законодательные  и представительные органы государственной

власти;

•       исполнительные органы государственной власти;

•       конституционные, уставные суды, аппарат мирового судьи;

•       контрольно-счетные  палаты;

•       избирательные  комиссии субъекта Федерации.

В законах о государственной  службе субъектов Федерации встречаются  нормы, распространяющие действия данных актов на государственных служащих территориальных федеральных органов  исполнительной власти, находящихся  в двойном подчинении: финансов, по управлению государственным имуществом, по охране окружающей среды, по земельным  ресурсам и землеустройству. Очевидно, что при решении этого вопроса  необходимо исходить из порядка финансирования деятельности этих органов, а также  приоритета непосредственно-организационного подчинения.

Несмотря на то что понятие категории государственной должности, содержащееся в ст. 1 Закона об основах госслужбы, носит общефедеральный характер, наблюдается значительное расхождение в реестрах государственных должностей субъектов Федерации при определении категории одной и той же государственной должности. Наиболее наглядно это можно увидеть на примере такой государственной должности, как заместитель главы администрации (губернатора) области (края). В Новосибирской, Московской областях эта должность отнесена к категории «А»; в Воронежской, Калининградской, Тверской — к категории «Б»; в Краснодарском крае — к категории «В».

К государственным должностям категории «А» в субъектах  Федерации, как правило, относятся  глава исполнительной власти, руководитель законодательного и представительного  органа, его заместители, руководители комитетов и комиссий, депутаты, председатель избирательной комиссии, его заместитель, секретарь и  члены избирательной комиссии, председатель уставного суда, его заместители и судьи уставного суда, председатель контрольно-счетной палаты. В ряде субъектов Федерации перечень государственных должностей категории «А» неправомерно сужается, не предусматривая ряда вышеназванных государственных должностей, либо без достаточных оснований расширяется, за счет включения в него иных должностных лиц исполнительной власти — заместителей главы исполнительной власти, руководителей исполнительных органов специальной компетенции, а также глав территориальных администраций (Новосибирская область, Свердловская область).

Особенности правового положения  лиц, замещающих государственные должности  категории «А» в субъектах  Федерации, определяются специальными законами — о статусе главы  исполнительной власти, о законодательном  и представительном органе государственной  власти, о статусе депутата, а  также о статусе лиц, замещающих государственные должности категории  «А». Нередко в субъектах Федерации  на данную категорию государственных  должностей распространяют действие законодательства о государственной службе. Так, согласно закону Тверской области «О статусе  и социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Тверской области (государственные должности  категории «А»)» лицо, замещающее государственную должность области (категории «А»), обладает всеми правами  и несет все обязанности, предусмотренные законом области «О государственной службе Тверской области». На данное лицо распространяются все ограничения, установленные Законом о государственной службе.

Нельзя признать правомерным  отнесение к государственным  должностям государственной службы категории «Б» должностей заместителей главы исполнительной власти области (края), руководителей органов исполнительной власти специальной компетенции  — министерств, департаментов, комитетов, управлений, отделов, приравнивая их по должностным функциям и полномочиям  к руководителю секретариата, помощникам и советникам главы исполнительной власти (Волгоградская область, Ростовская область). Причисление названных  должностей к разряду «временных»  государственных служащих, срок службы которых ограничен деятельностью  главы исполнительной власти, противоречит таким принципам государственной  службы, как профессионализм и  компетентность, стабильность кадров государственных служащих.

При определении понятия  государственного служащего субъекта Федерации в основном исходят  из нормы п. 1 ст. 3 Закона об основах  госслужбы, внося лишь одно существенное уточнение: государственный служащий исполняет свои служебные обязанности  в порядке, установленном федеральным  законом, а также законами и иными  нормативными правовыми актами субъекта Федерации. В ряде республик (Башкортостан, Северная Осетия — Алания) в Качестве обязательного признака государственного служащего называется гражданство  республики.

Заслуживает внимания вопрос о статусе государственного служащего  субъекта Федерации. Он включает в себя два основных блока: права, обязанности, ограничения и гарантии, установленные  федеральным законодательством  для всех государственных служащих Российской Федерации, и права, обязанности  и гарантии деятельности, закрепленные в законодательных актах субъектов  Федерации и не распространяющиеся на государственных служащих других регионов. В большинстве республик, областей и краев законы о государственной  службе дословно воспроизводят нормы  Закона об основах госслужбы, касающиеся прав и обязанностей государственного служащего, а также налагаемых на него ограничений. Лишь немногие предусматривают  для своих служащих дополнительные обязанности и ограничения: так, согласно ст. 8 закона Ленинградской  области о государственной службе, государственный служащий области  обязан оказывать поддержку работе других государственных служащих, содействовать  росту авторитета государственного органа, в котором он состоит на службе; соблюдать нормы служебной  этики. В Тюменской области государственный  служащий обязан своевременно предоставлять  сведения об изменении гражданства. В законе о государственной службе в органах государственной власти Московской области предусмотрено  дополнительное ограничение: государственный  служащий не вправе использовать служебное  положение с целью вмешательства  или воздействия на результаты выборов  в органы государственной власти и местного самоуправления.

В основном детализируются и конкретизируются гарантии, обеспечивающие надлежащие исполнение должностных  обязанностей. К ним относятся размер и условия выплаты денежного содержания, размер и порядок выплаты компенсаций на оплату жилищных и коммунальных услуг, предоставление бесплатной или льготной путевки с оплатой проезда к месту отдыха и обратно, частичная компенсация проезда пассажирским транспортом, компенсация затрат на детские дошкольные учреждения, возмещение членам семьи, осуществляющим похороны государственного служащего, расходов на ритуальные услуги, и другие.

Более подробно, чем в  Законе об основах государственной  службы, решаются вопросы о стаже  государственной службы. Так, согласно законам, в Краснодарском крае, Калининградской области при исчислении стажа государственной службы учитывается время работы в аппаратах и на выборных должностях в органах представительной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, в органах государственной власти и управления бывшего Союза ССР, союзных и автономных республик, краев, областей, в органах прокуратуры, государственного арбитража, народного контроля, местных органах государственной власти и управления, в аппаратах ЦК КПСС и ЦК ВЛКСМ и их структурных подразделениях, в аппаратах профсоюзных органов, и др.

Поощрение государственных  служащих в субъектах Федерации  производится на основе норм Закона о  государственной службе или положения  о порядке поощрения государственных  служащих, утверждаемого главой исполнительной власти. Основными видами поощрений, применяемых за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную  службу, выполнение заданий особой важности и сложности являются: благодарность; денежное поощрение; награждение ценным подарком; награждение Почетной грамотой; представление к награде Российской Федерации; присуждение почетного  звания; представление к награде  субъекта Российской Федерации.

В некоторых регионах в  качестве своеобразной меры поощрения  предусматривается, что при выходе на пенсию государственному служащему  выплачивается вознаграждение, размер которого, как правило, связан с продолжительностью службы (Воронежская, Ростовская область).

Во многих субъектах Федерации  предусмотрено создание резерва  на замещение государственных должностей государственной службы. Лица, включенные в резерв, при прочих равных условиях с другими претендентами обладают преимущественным правом замещения  государственных должностей. В перечень, содержащий резерв государственной службы, включаются лица, которым было отказано в назначении на государственную должность, государственные служащие, уволенные с государственной службы при ликвидации государственного органа или сокращении его штатов либо по истечении срока пребывания на государственной службе (для государственных должностей категории «Б»), государственные служащие, объявившие о добровольной отставке, и другие (ст. 38 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе, ст. 22 закона Волгоградской области).