Государственная служба и государственные служащие

Оба приведенных выше определения  однозначно определяют содержание деятельности обеих групп лиц: «выполнение  организационно-распорядительных или  административно-хозяйственных функций (обязанностей)». Различие между теми, кого УК называет «должностными лицами», и теми, для кого ввели новое  понятие — «лица, выполняющие  управленческие функции» — не в  содержании деятельности, а в различии организаций, в которых они работают.

Представляется, что авторы соответствующих понятий нашли  не лучший выход, создав новое понятие. Лучше было бы сказать о должностных  лицах государственных органов  и должностных лицах коммерческих организаций.

Во многих правовых актах  в понятие «должностное лицо»  вложено более широкое содержание, чем в УК РФ. Например, в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и  свободы граждан» сказано: «Каждый  гражданин вправе обратиться с жалобой  в суд, если считает, что неправильными  действиями (решениями) государственных  органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных  лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы».

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что  у судов не возникает сомнений в том, что закон обеспечивает судебную защиту прав граждан от неправомерных  действий должностных лиц всех организаций: государственных, муниципальных, частных.

В административном праве  существует более широкое понимание  должностного лица, хотя прямо общее  определение не закреплено ни одной  нормой. Так, ст. 288 ТК РФ установлена  ответственность «должностных лиц  и иных работников предприятий, учреждений, организаций» за нарушение таможенных правил. Очевидно, что лиц, «выполняющих управленческие функции» на предприятиях, в коммерческих организациях, ТК РФ однозначно относит к должностным  лицам.

В ст. 94 Федерального закона «О воинской обязанности и военной  службе» говорится об обязанностях «руководителей организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностных  лицах (работниках) этих организаций». Существует большое число правовых норм, из которых очевидно, что в  административном праве к должностным  лицам относят руководящих работников государственных, муниципальных, частных  органов, учреждений, предприятий.

Понятие «лицо, выполняющее  управленческие функции» федеральному административному праву неизвестно. И когда устанавливается административная ответственность должностных лиц  за нарушение экологических, противопожарных, таможенных и иных правил, то имеются  в виду лица, занимающие соответствующие  должности в государственных, муниципальных, частных организациях.

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным  представляется такое: «Должностными  лицами называются служащие, имеющие  право совершать служебные юридические  действия». Эта категория служащих может быть уполномочена совершать  служебные юридические действия, то есть такие, которые совершаются  в интересах организаций, влекут юридические последствия для  организаций, в которых они занимают должности.

Именно потому, что должностные  лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать  от имени организации внутри ее или  вовне, от них требуется более  внимательное, компетентное отношение  к своим обязанностям, и закон  устанавливает повышенную ответственность  за правонарушения, совершенные ими  в связи с выполнением служебных  обязанностей.

Довольно распространено в науке административного права  мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими в  том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.

В ст. 9 Закона г. Москвы об условиях пребывания в Москве иностранцев  содержится такое определение: «Должностное лицо — руководитель, служащий, сотрудник или работник организации, обладающий властными полномочиями (курсив мой. — Д.Б.)».

В качестве одного из рабочих  вариантов следовало бы обсудить и предложенное уголовным правом определение и считать должностными лицами тех, кто выполняет управленческие функции.

Должностных лиц следует  поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью  в отношении подчиненных, круг которых  строго определен. А представителями  власти являются служащие, которые  наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью  в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители  власти обладают функциональной властью  вне рамок организаций, в которых  они работают, и в отношении  граждан и организаций, которые  не являются в том числе их клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (например, органов ОВД, государственных инспекций) наделены и правами представителей власти.

Очень четкое определение  понятия представителя власти дано в примечании к ст. 318 УК РФ. Им признается «должностное лицо правоохранительного  или контролирующего органа, а  также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке  распорядительными полномочиями в  отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Это  понимание аналогично соответствующему административно-правовому понятию. Но его нужно закончить такими словами: «и не работающих с ним в одной организации».

§ 3. Государственные  должности

До 1993 г. все служащие государственных  организаций в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными  словами, существовало широкое понимание  государственной службы. А правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидности:

•       государственную  должность, то есть должность в органе государственной власти;

•       должность  технического исполнителя в государственном органе;

•       должность  в государственном предприятии  или учреждении;

•      должность  в строевом подразделении (вооруженном  формировании).

В ст.  1. Федерального закона «Об основах государственной  службы Российской Федерации» сказано:

1. Государственная должность  — должность в федеральных  органах государственной власти, органах государственной власти  субъектов Российской Федерации,  а также в иных государственных  органах, образуемых в соответствии  с Конституцией Российской Федерации  (далее — государственные органы), с установленным кругом обязанностей  по исполнению и обеспечению  полномочий данного государственного  органа, денежным содержанием и  ответственностью за исполнение  этих обязанностей.

Государственные должности  подразделяются в настоящем Федеральном  законе на:

1) должности, устанавливаемые  Конституцией Российской Федерации,  федеральными законами (государственные  должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов  Российской Федерации (государственные  должности субъектов Российской  Федерации) для непосредственного  исполнения полномочий государственных  органов (Президент Российской  Федерации,  Председатель  Правительства   Российской  Федерации, председатели  палат Федерального Собрания  Российской Федерации, руководители  органов законодательной и исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации, депутаты, министры, судьи  и другие), — государственные  должности категории «А»...

2) должности, учреждаемые  в установленном законодательством  Российской Федерации порядке  для непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих  должности категории «А», —  государственные должности категории  «Б».

3) должности, учреждаемые  государственными органами для  исполнения и обеспечения их  полномочий, — государственные должности  категории «В».

Государственные должности  категории «А» можно назвать  политико-судебными, категории «Б» - - патронатными, категории «В» - - административными.

Можно сказать, что сейчас существует 6 видов должностей в  государственных организациях:

1)  должности в государственных  предприятиях, учреждениях;

2)  должности в строевых  подразделениях (вооруженных формированиях);

3)  должности технических исполнителей в органах государственной власти;

4)  государственные должности  категории «А»;

5)  государственные должности  категории «Б»;

6)  государственные должности  категории «В». Государственные  должности, как правило, учреждаются  актами

органов государственной  власти. Некоторые из должностей категории  «А», предусмотренные Конституцией России, возникли на основе референдума.

Действующее законодательство закрепило еще такой формальный признак государственной должности: она включена в Реестр государственных  должностей Федерации или субъектов  Федерации. Реестр состоит из перечня  политических должностей (категории  «А») и Реестра государственных  должностей государственной службы (категорий «Б» и «В»).

Реестр государственных  должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом. В него включаются должности  патронатные и административные (категорий «Б» и «В»), классифицированные по группам.

Реестры государственных  должностей государственной службы субъектов Федерации утверждаются их законами или актами глав исполнительной власти.

Таким образом, государственная  должность характеризуется следующими признаками. Она:

•       часть  организационной структуры органа государственной власти;

•      закрепленный правовыми актами устойчивый комплекс обязанностей и прав, связанный с  осуществлением государственных функций  и рассчитанный на одного человека;

•      установлена актом государственного органа;

•       внесена в Реестр государственных должностей.

§ 4. Государственный  служащий и государственная служба

В ст. 3 Закона об основах  государственной службы содержится такое определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной  должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое  за счет средств федерального бюджета  или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Значит, государственным  служащим может быть только гражданин  России. Исключения из этого правила  устанавливаются специальными нормами.

Государственный служащий занимает государственную должность и  в установленном порядке использует соответствующие права, реализует  должностные полномочия, выполняет  государственные функции.

За свою службу служащий регулярно получает денежное вознаграждение в заранее определенном размере. Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, то есть во всех случаях  за счет средств, собранных с налогоплательщиков.

Под государственной службой  в законе понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные  должности категорий «Б» и  «В», по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные (категории «Б» и «В») государственные  должности, а также служащих строевых подразделений (вооруженных формирований).

И хотя Закон об основах  государственной службы прямо не говорит о службе в строевых частях (военных формированиях, ОМОНе, полках дорожно-патрульной службы и др.), эти служащие тоже относятся к государственным. Они образуют особую категорию государственных служащих. И в ст. 2. Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» прямо сказано: «Военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами» в войсках, военных формированиях, государственных органах.

Деятельность служащих государственных  предприятий, учреждений и технических исполнителей в государственных органах официально не считается государственной службой. Не считает закон государственной службой и деятельность Президента, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Во-вторых, содержанием государственной  службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Государственные служащие выполняют  государственные функции. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением  полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

В-третьих, государственная  служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Задачи, стоящие перед  государством, решают государственные  служащие. В своей работе они используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность  деятельности всего аппарата, зависят  от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих.