Государственная служба и государственные служащие

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

§ 1. Понятие и  типы службы в обществе

В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:

1)  производство материальных  ценностей, оказание хозяйственных  услуг на возмездных началах;

2)  духовное производство;

3)  служба в государственных,  общественных, религиозных, международных  и иных организациях;

4) учеба, то есть усвоение  социальной программы (знаний, выработанных  человечеством и передаваемых  от поколения к поколению внегенетическим путем);

5)  ведение домашнего  хозяйства;

6) физическое и духовное  самосовершенствование  (занятие  спортом, участие в художественной  самодеятельности и т. д.);

7) безвозмездная общественно  полезная деятельность вне рамок  семьи (общественная работа, оказание  услуг, участие в работе ученого  совета и т. д.);

8)  предпринимательство.

Слово «служба» имеет много  значений. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное  подразделение (служба уголовного розыска  МВД и др.), и самостоятельное  ведомство (федеральная служба внешней  разведки, федеральная налоговая  служба)-Здесь мы рассматриваем службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании управления (делопроизводственном, техническом и др.) или в интеллектуальном социально-культурном обслуживании людей.

Служащий — это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами  управления или социально-культурного  обслуживания.

Закономерные для каждой страны увеличение объема организационной  деятельности, рост систем образования, здравоохранения, социального обеспечения  и др. влечет непрерывный рост числа  служащих. Их количество увеличивается  абсолютно и относительно, так  как в связи с механизацией физического труда растет их удельный вес в общем числе работающих.

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит  в том, что они:

•       обладают особым предметом труда — информацией, которая в то же время выступает  средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию (исключение — служащие строевых подразделений);

•       воздействуют на людей, обслуживают их;

•       непосредственно  материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства;

•       обычно заняты умственным трудом;

•       работают возмездно, получают заработную плату;

•       занимают должности в легальных организациях, работают на профессиональной основе;

•       работают в «чужих интересах», то есть выполняют  волю тех, кому подчинены, действуют  в интересах тех, кто оплачивает их работу. По последнему признаку (кто финансирует служащих, кому они

подчинены, в чьих интересах действуют) можно различать служащих следующих организаций:

1)  государственных;

2)  муниципальных;

3)  частных;

4)  международных.

§ 2. Понятие и  типы должностей в организациях. Должностное  лицо

С одной стороны, должность  есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле.

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установление таких комплексов — средство разделения труда, административной деятельности.

Должность — это, образно  говоря, персональное служебное место, которое может быть занятым или  вакантным.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются:

•       ее название и целевое назначение;

•       порядок  учреждения, преобразования, ликвидации;

•      место  в служебной иерархии;

•      порядок  замещения должности и освобождение от нее;

•       ее содержание — комплекс обязанностей и прав. Она включается в штатное расписание.

В статусе должности можно  выделить три блока: целевой, организационный (название, порядок, учреждение и т. д.) и содержательный (компетенция).

Должность есть юридическое  описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую  будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура  аппарата представляет собой структуру  формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли (должности) — нет. Изменение же статуса должности  чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует  одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных  лиц, конкретные взаимоотношения в  коллективе вносят коррективы (и порой  весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение  аппарата. Большое влияние на структуру  подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как  синтез ее организационно-правового  положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть  регламентирует должностной оклад  и иные личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное  правовое образование, состоящее из норм административного, трудового  и иных отраслей права. С помощью  должностей обеспечиваются персонализация административных функций и правообязанностей, четкое разделение труда в администрации, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, приобретение определенных служебных и личных прав, служебную карьеру.

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, то есть действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей.

Наукой управления разработано  положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для  осуществления обязанностей, это  приводит к злоупотреблениям. И в  обоих случаях нарушения баланса  обязанностей и прав возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных  прав условно: в отношении невластных субъектов — это права (давать задания, задерживать, привлекать к  ответственности и т. д.). Но если рассматривать их с позиций интереса системы (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать  и т. д., это его служебные обязанности. Поэтому служебные обязанности  и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью.

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать  добросовестное выполнение служащим порученного  ему дела. Но здесь необходимо учитывать, во-первых, возможности организации, а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного  выделения служащих из общей массы  работающих. Решать вопросы о социальном положении, например, государственных  служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живет страна, ее граждане.

В соответствии с существующими  типами службы все должности можно  разбить на должности в:

•      частных;

•      муниципальных;

•       государственных;

•   международных организациях.

По содержанию осуществляемой деятельности все должности и  всех занимающих их служащих принято  делить на:

•      руководителей  структурных единиц (администраторов);

•       специалистов;

•      технических  исполнителей.

Большое значение для юридической  практики имеет деление должностей по объему полномочий на должности  должностных лиц и иных служащих.

Определение понятия должностного лица необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РШ есть специальные статьи, по которым к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В административном праве около 150 составов предусматривают ответственность только должностных лиц, а во многих статьях такой признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться к ответственности как должностные лица.

Понятие «должностное лицо»  многократно используется в Конституции  России. Так, в ст. 41 говорится об ответственности должностных лиц  за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов  государственной власти, органов  местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц  могут быть обжалованы в суд», —  сказано в ст. 46 Конституции.

К сожалению, единого определения  понятия «должностное лицо» ни в  федеральном законодательстве, ни в  юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и  в административном, и в уголовном, и в других отраслях права. Но определенные шаги к конкретизации определения этого понятия уже предприняты. Например, в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что в этом законе под должностным лицом местного самоуправления понимается «выборное, либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления...».

В соответствии со ст. 97 Устава (Основного закона) Саратовской области  к должностным лицам из числа  государственных служащих относятся  руководители государственных органов  и структурных подразделений, их штатные заместители, а также  лица, осуществляющие исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные  функции. Отличное от этого определение  содержится в ст. 10 Закона «О государственной  службе Новгородской области»: «Должностными  лицами органов государственной  власти Новгородской области признаются лица, постоянно, временно или по специальному поручению выполняющие функции  представителей государственной власти области, а равно организационно-распорядительные, контрольно-ревизионные, хозяйственно-управленческие или информационные функции».

Очевидно, что все эти  определения рассчитаны лишь на отдельные  группы, но не на всех должностных лиц.

Было бы полезно выработать единое для всех отраслей права определение. Оно должно быть базовым, а в отдельных  отраслях в него могут вноситься  некоторые коррективы.

В УК РФ есть глава 30, которая  носит такое название: «Преступление  против государственной власти, интересов  государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285— 293). Статьями этой главы предусмотрена  уголовная ответственность должностных  лиц за злоупотребление, превышение, присвоение должностных полномочий, получение взятки должностным лицом, за совершенный им служебный подлог, за его халатность.

Кого уголовное право  считает должностным лицом? В  ст. 285 УК РШ сказано: «Должностными  лицами в статьях настоящей главы  признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции  в государственных органах, органах  местного самоуправления, государственных  и муниципальных учреждениях, а  также в Вооруженных Силах  Российской Федерации, других войсках  и воинских формированиях Российской Федерации...»

Нетрудно заметить, что  УК РФ к должностным лицам относит  не только государственных и муниципальных  служащих, но и часть служащих государственных  и муниципальных учреждений.

Это определение не распространяется на руководящих работников частных  коммерческих и некоммерческих организаций, государственных и муниципальных  предприятий. Но как сказано в  самом начале примечания к ст. 285, такое узкое понимание должностного лица признается «в статьях настоящей  главы» (т. е. главы 30 УК РФ). Это понятие  должностного лица не должно использоваться при применении норм административного, финансового, экологического права.

В УК РФ имеется глава 23 «Преступление  против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст. 201—204). На основании статей этой главы за злоупотребление  полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет «лицами, выполняющими управленческие функции  в коммерческих или иных организациях».

В ст. 201 сказано: «Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях  настоящей главы признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные  обязанности в коммерческой организации  независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным  или муниципальным учреждением».