Правовой режим земель

 

В некоторых субъектах  Российской Федерации (например, в городе федерального значения Москве) права  собственника на землю, находящуюся  в не разграниченной государственной собственности, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

Попытка решить на региональном уровне проблему разграничения государственной  собственности на землю и другие природные ресурсы привела к  тому, что соответствующие положения  законодательства субъектов Российской Федерации были оспорены в Конституционном  Суде Российской Федерации. Конституционный  Суд Российской Федерации (Постановление  от 7 июня 2000 г. № 10 –П и Определение от 27 июня 2000 г. № 92 –О) разъяснил, что субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку это нарушает суверенитет Российской Федерации.

 

Из решений Конституционного Суда Российской Федерации следует, что порядок отнесения земли  и других природных ресурсов к  федеральной собственности или  собственности субъектов Российской Федерации должен решаться в федеральных  законах. Конституционный Суд Российской Федерации специально подчеркнул, что  Конституция Российской Федерации  не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность  субъектов Российской Федерации  и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности  на эти ресурсы.

 

В то же время Конституционный  Суд Российской Федерации предписывает при решении вопросов разграничения  государственной собственности  на природные ресурсы обеспечивать учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов.

 

Пункт 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации составлен  на основе требований Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса  Российской Федерации, а также разъяснений  Конституционного Суда Российской Федерации  и основных принципов земельного законодательства. Указанная норма  Земельного кодекса Российской Федерации  с одной стороны говорит о  необходимости выделения федеральной  собственности, собственности субъектов  Российской Федерации и муниципальной  собственности из состава государственных  земель, а с другой стороны - ведет  речь о том, что этот процесс может  осуществляться только в соответствии со специальным федеральным законом. Основное правовое значение пункта 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации  состоит в том, что он внес окончательную  ясность в вопросы о том, кто  может стать собственником разграничиваемых земель и в соответствии с каким  нормативным правовым актом.

 

В настоящее время в  Новосибирской области, как и  по всей стране, есть две формы собственности  на землю: государственная и частная. В частной собственности граждан  в области находится 5481,9 тыс. га или 30,8% от общей площади области и 82,9 тыс. га в собственности у юридических  лиц.

 

В соответствии с федеральным  законом «О разграничении государственной  собственности на землю» во втором полугодии 2002 года в области начата работа по разграничению государственной  собственности на землю на федеральную  собственность, собственность области  и муниципальную собственность.

 

К собственности области  будут отнесены земли фонда перераспределения, земельные участки, на которых расположены  объекты недвижимости, находящиеся  в собственности области, в также  ранее приватизированные предприятия, находящиеся в собственности  области, земельные участки, на которых  расположены государственные унитарные  предприятия, государственные учреждения, созданные органами государственной  власти области и т.д.

 

Все земли на территории муниципальных образований, кроме  земель частной собственности, земель, отнесенных к федеральной собственности  и к собственности области, будут  переданы в муниципальную собственность.

 

Департамент имущества и  земельных отношений администрации  области по поручению областного Совета депутатов, главы администрации  области готовит перечень земельных  участков, которые предлагает отнести  к собственности области; муниципальные  образования должны готовить перечень земельных участков, которые они  предлагают отнести к муниципальной  собственности.

 

На каждый земельный участок, включенный в перечень, формируется  дело с необходимыми документами, которые  подтверждают основания для включения  его в этот перечень. Кроме этого необходима кадастровая карта (план) земельного участка и постановка его на государственный кадастровый учет. Перечень земельных участков, предлагаемых к отнесению к муниципальной собственности, направляется на согласование в департамент имущества и земельных отношений администрации области, который он затем направляет также в Федеральное Агентство по управлению Федеральным имуществом Российской Федерации.

 

В дальнейшем Федеральное  Агентство по управлению Федеральным  имуществом Российской Федерации направляет для согласования субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям перечни земельных участков, для  отнесения их в собственность  субъекта Российской Федерации, в муниципальную  собственность. Согласованные перечни  направляются в Федеральное Агентство  по управлению Федеральным имуществом Российской Федерации для утверждения  их Правительством Российской Федерации  отдельно по землям собственности области  и муниципальной собственности.

 

В случае разногласий создается  согласительная комиссия, если она  не приходит к согласию, дело рассматривает  суд.

 

Работа по разграничению  государственной собственности  на землю потребует немало времени, значительных средств из федерального, областного и муниципальных бюджетов.

 

И здесь самое активное участие должны проявить органы местного самоуправления муниципальных образований, т.к. они заинтересованы получить в  распоряжение как можно больше земель, как одного из источников доходов  их бюджетов.

 

По состоянию на 1 июля 2003 года из 460 муниципальных образований  только 5 приступили к этой работе. Впервые  право муниципальной собственности  на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении».

 

В ст. 2 Закона названы местные (т.е. муниципальные) образования: города, районы, поселки, сельские населенные пункты. В ст. 36 - 78 подробно изложена компетенция местных Советов и администрации по распоряжению и управлению муниципальными землями. Статьи 36 - 78 действовали до принятия субъектами Российской Федерации своих уставов.

 

Муниципальная собственность  на землю - это собственность муниципальных  образований в пределах их черты. Однако и здесь не все земли  находятся в муниципальной собственности. Они определяются методом “вычитания”  федеральных земель, земель субъекта Российской Федерации и частных  земель.

 

В первую очередь это земли, занятые муниципальными объектами (школами, больницами, предприятиями  общепита, домами культуры, детскими учреждениями, муниципальным жильем). Далее, на территории муниципального образования выделяются земли общего пользования. Это - дороги, улицы, скверы, насаждения, парки, площади, пляжи, кладбища.

 

В муниципальную собственность  могут включаться земли, приобретаемые  по решению местной администрации  у собственников земельных участков путем их выкупа в установленном  порядке, а также земли, передаваемые из федеральных земель и земель субъектов  Федерации.

 

Все муниципальные земли  также проходят государственную  регистрацию. От имени муниципальных  образований их органы местного самоуправления (муниципальные органы) осуществляют права владения, пользования и  распоряжения муниципальными землями. Государственными и частными землями  они не вправе распоряжаться.

 

Они вправе проводить объединения, обмен, перераспределение муниципальных  земель между муниципальными образованиями. Это может производиться на основании  договора между ними по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого они выполняют и публичные  функции как органы публичной  власти.

 

Право муниципальной собственности  на землю — это правомочия владения, пользования, распоряжения, принадлежащие  муниципальному образованию. Согласно ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления.

 

Объектами права муниципальной  собственности являются земельные  участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность.

 

В настоящее время наиболее вероятны два способа возникновения  права муниципальной собственности  на земельные участки:

 

- разграничение государственной  собственности на землю;

 

- приобретение органами  местного самоуправления земельных  участков у граждан и юридических  лиц.

 

В отличие от государственной, муниципальная собственность не делится на виды. Она едина.

 

Основное назначение муниципальных  земель — обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные  земли преимущественно относятся  к категории земель населенных пунктов, за исключением земель, расположенных  за чертой городских и сельских поселений. Основные площади муниципальной  собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями.

 

В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации  земля может находиться не только в государственной и частной, но и в муниципальной форме  собственности.

 

Указанное конституционное  требование реализуется не только в  Земельном кодексе Российской Федерации, но и в Гражданском кодексе  Российской Федерации, Федеральном  законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и целом ряде других федеральных  законов.

 

Субъектом права муниципальной  собственности на землю выступают  муниципальные образования. Муниципальными образованьями признаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть  поселения, иная населенная территория.

 

Федеральные законы не устанавливают  муниципальной собственности на какие-либо земельные участки, а  лишь констатируют возможность возникновения  на землю данной формы земельной  собственности.

 

Специфической особенностью возникновения права муниципальной  собственности при разграничении  государственной собственности  на землю является то, что к этой форме собственности, как правило, следует относить земельные участки, которые не передаются в федеральную  собственность или собственность  субъектов Российской Федерации.

 

Пункт 1 и 3 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо рассматривать во взаимосвязи. Согласно этим нормам Земельного кодекса Российской Федерации федеральными законами и  изданными в соответствии с ними законами субъектов в собственность  муниципальных образований можно  передать земли, находящиеся в государственной  собственности (федеральной собственности  и собственности субъектов Российской Федерации). В Земельном Кодексе  определено, что государственная  собственность на землю безвозмездно передается в муниципальную собственность  только для обеспечения развития муниципальных образований, причем как в его границах, так и  за ее пределами.

 

В заключение следует отметить, что в настоящее время осуществляется подготовка проектов федеральных законов, в которых предполагается существенно  изменить правовое регулирование вопросов, касающихся права государственной  и муниципальной собственности  на землю.

 

К этим законопроектам относится  не только ранее упоминаемый проект федерального закона «О государственных  и муниципальных имуществах». Планируется  разработать законопроекты о  внесении изменений и дополнений во все законодательные акты, где  затрагиваются в той или иной мере проблемы государственной и  муниципальной земельной собственности. В частности, уже разработан законопроект, где предлагается обновить нормы  Земельного кодекса Российской Федерации  о публичной земельной собственности. Представляется, что в этих условиях анализ действующего в Российской империи, в СССР и в современной России законодательства о государственной и муниципальной собственности на землю может оказаться весьма полезным. Пока в значительной мере опыт решения данных вопросов в нашей стране остается невостребованным. До тех пор, пока этот опыт не будет учитываться при совершенствовании законодательства, все попытки урегулировать отношения собственности на землю не принесут желаемых результатов.

 

Подводя итог вышеизложенному, хотелось бы привести в пример таблицу 1, в которой наиболее полно и четко перечислены основные полномочиям органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений.

 

Таблица 1 – Компетенция  РФ и ее субъектов в области  земельного праваКомпетенция РФ и ее субъектов в области земельного права

РФ Субъекты РФ Органы местного самоуправления

 

- установление основ федеральной  политики в области регулирования  земельных отношений