Законодательный процесс в РФ

 

14.3 Пути совершенствования  процедур участия субъектов Федерации  в федеральном законодательном  процессе

 

Поскольку в России действует  модель двухпалатного парламента, в  котором изменять законопроекты  и принимать законы может только Государственная Дума, а Совет  Федерации обладает лишь правом отклонять  принятые нижней палатой законы, представляется целесообразным применять процедуру  рассмотрения в Совете Федерации  федеральных законов по предметам  совместного ведения, разделив их на две группы: законы, требующие обязательного  одобрения субъектов РФ (или Совета Федерации), и законы, которые в  случае недостижения консенсуса в результате согласительных процедур, могут приниматься Государственной Думой без учета мнения регионов (Совета Федерации). Объективно возникает вопрос о критериях отнесения законов к каждой из названных групп.

Здесь может помочь опыт Германии, где закон квалифицируется как  требующий обязательного одобрения  субъектов Федерации (бундесрата), когда  в нем в значительной мере затронуты  интересы федеральных земель (к таким  актам относится почти половина всех принимаемых законов). Споры  бундестага и бундесрата о соответствующей  квалификации законов разрешаются  Конституционным Судом.

Проблема введения более  жесткой процедуры согласования принятия федеральных законов с  субъектами Федерации в законодательном  процессе заключается в том, что  изменение законодательных процедур рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой законов по предметам совместного ведения возможно лишь поправками в Конституцию РФ, что в ближайшей перспективе не представляется возможным, хотя уже накопилось достаточно противоречий и пробелов в действующей Конституции РФ, тормозящих дальнейшее развитие федеративных отношений.

В частности, такие поправки, устанавливающие для Совета Федерации  право жесткого вето по законам, предусматривающим  дополнительные расходы из региональных бюджетов, которое Государственная  Дума была бы не вправе преодолеть, способствовали бы большей устойчивости и прозрачности межбюджетных отношений в Российской Федерации.

На взгляд Нечаевой Т.В., специальная  законодательная процедура с  участием субъектов РФ может быть предусмотрена и для рассмотрения изменений и дополнений Закона N 184-ФЗ, что связано с особыми  последствиями для региональных бюджетов дополнений п. 2 ст. 26.3 указанного Закона.

Закон N 184-ФЗ, регламенты Государственной  Думы и Правительства Российской Федерации целесообразно дополнить  положениями, устанавливающими последствия  несоблюдения процедур предварительного рассмотрения и согласования позиций  субъектов Федерации по проектам нормативных правовых актов Правительства  РФ и законопроектам по предметам  совместного ведения.

Если в отношении процедуры  согласования с субъектами Федерации  предметов ведения Российской Федерации  действует лишь уведомительный порядок, когда субъект РФ вправе лишь информировать  о своей отрицательной позиции  согласующий федеральный орган  власти, то и санкции в случае несоблюдения процедур согласования указанных  вопросов должны состоять в праве  субъектов Федерации информировать  о ее нарушении вышестоящий для  согласующего орган власти и федеральный  орган власти, установивший своим  нормативным актом указанную  процедуру согласования.

Что касается предметов совместного  ведения, то в настоящее время  ни в одном законе, предусматривающем  процедуру совместных решений федеральных  и региональных органов власти или  процедуру согласования с субъектами Федерации решений федеральных  органов власти, не установлены санкции  за их нарушения.

Введение двухсторонних  санкций за несоблюдение процедур согласования позволило бы оптимизировать согласительные процедуры на стадии выработки решений  по предметам совместного ведения, а также не только значительно  улучшить качество и повысить эффективность  нормативных актов, но и избежать возможных конфликтов при их исполнении благодаря легитимизации согласованных решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.1

Таким образом, дальнейшее совершенствование  процедур участия субъектов Федерации  в федеральном законодательном  процессе предполагает:

- оптимизацию установленного  в ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ порядка  предварительного согласования  с субъектами Федерации проектов  федеральных законов с целью  обеспечения максимального учета  федеральным законодателем позиций  регионов на всех стадиях законодательного  процесса;

- дополнение Регламента  Государственной Думы положениями,  регулирующими порядок осуществления  согласительных процедур при  возникновении разногласий по  проектам федеральных законов  в сфере совместного ведения;

- обеспечение равенства  прав всех субъектов универсального <*> права законодательной инициативы, включая региональные законодательные  органы государственной власти, при рассмотрении законопроектов  во втором и третьем чтениях;

- расширение установленных  законом прав субъектов Федерации  по обжалованию в судебном  порядке нарушений порядка их  участия в федеральном законодательном  процессе;

- введение двусторонних  санкций за несоблюдение установленных  законодательством процедур предварительного  согласования проектов нормативных  правовых актов с участием  субъектов Федерации;

- законодательно установленные  дифференцированные процедуры участия  субъектов Федерации в федеральном  законодательном процессе исходя  из предметов ведения, а также  интересов субъектов Федерации,  а в отношении сферы совместного  ведения с учетом особенностей  федерального регулирования отдельных  ее элементов. 1

 

Заключение

 

Резюмируя изложенное выше можно  сделать следующие выводы:

1. В Российской Федерации  Конституция устанавливает основы  законодательного процесса и  определяет круг его субъектов.  Субъектами законодательного процесса  являются субъекты права законодательной  инициативы, а также в некоторых  случаях граждане и их объединения.

2. Как любой юридический  процесс и как процедура законодательный  процесс имеет свои стадии. Процедуры  законодательного процесса, составляющие  содержание его стадий, регламентируются  нормами Конституции. Детально  весь законодательный процесс  определяется в Регламентах Государственной  Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно  определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

3. Право законодательной  инициативы осуществляется в  форме внесения в Государственную  Думу проектов законов РФ, законопроектов  о внесении изменений и дополнений  в действующие законы либо  о признании этих законов утратившими  силу, поправок к законопроектам.

Правом законодательной  инициативы обладают: Президент России; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов  Федерации; Конституционный, Верховный  и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

4. Законопроект считается  внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации  в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в  депутатские объединения и в  соответствующий комитет Государственной  Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым  требованиям и представляет его  на рассмотрение Совета палаты. Одновременно законопроект направляется Президенту и Правительству России, в Совет  Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

5. Стадию обсуждения законопроект  проходит перед утверждением  его в качестве закона. Обсуждение  в данном случае осуществляется  непосредственно самим законодательным  органом. В ходе обсуждения  проект подвергается всестороннему  исследованию, глубокому и детальному  анализу: изучаются различные  точки зрения, вырабатываются компромиссные  варианты решений, во многом  определяющие судьбу принимаемого  закона, его практическое применение. Стадия обсуждения состоит из  нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта.

6. Совет Федерации вправе  отклонить закон, о чём выносится  постановление, в котором может  содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо  преодолеть разногласия с Государственной  Думой, а также может содержаться  предложение о создании согласительной  комиссии.

7. Важная роль в законодательном  процессе принадлежит Президенту  РФ. Специфику форм его участия  в законодательном процессе предопределяет  особенность конституционного статуса  Президента РФ как главы государства.

Участие Президента в законодательном  процессе заключается в следующих  действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

8. Практика наложения президентского  вето позволяет определить следующие  правовые дефекты: слабая юридическая  проработка федеральных законов;  противоречия нового закона действующему  законодательству; ненормативность положений закона; несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники; отсылочный характер положений федерального закона; нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

9. Законодательный процесс  в субъектах Федерации является  разновидностью правотворческого  процесса и представляет собой  систему процедур, последовательно  осуществляемых органами государственной  власти и связанных с рассмотрением  законопроектов, их опубликованием  и вступлением в силу.

Конституция РФ закрепляет общие  принципы и отдельные формы нормотворчества  субъектов Федерации, а также  круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов. Наиболее часто используемыми источниками  и ориентирами нормотворчества  субъекта Федерации являются федеральные  конституционные и федеральные  законы.

10. Последовательная реализация  идеи о законопроектной деятельности  как едином и однородном юридическом  процессе, цель которого - создание  управомоченными субъектами совместного продукта сопряженной интеллектуальной деятельности - закона, должна служить повышению качества законотворчества и повышению эффективности функционирования законодательной системы в целом. Организационно-правовой формой решения этой проблемы могла бы стать разработка и принятие кодекса законопроектной деятельности в Российской Федерации.

Укрепление правовых основ  взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение  эффективности процедур превентивного  характера, т.е. процедур, предупреждающих  возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций  палат в отношении рассматриваемого проекта.

В рамках исследуемой проблемы весьма актуальным представляется вопрос о порядке взаимодействия палат  при принятии федеральных конституционных  законов. То важное место, которое законам  такого вида отведено в системе национального  законодательства, определяет особую процедуру их принятия.

 

Список использованных источников

 

1. О референдуме Российской  Федерации: Федеральный конституционный  закон от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ (в  ред. от 24 апреля 2008 г.) // Собрание  законодательства РФ. 2004. N 27. ст. 2710.

2. О порядке принятия  и вступления в силу поправок  к Конституции Российской Федерации:  Федеральный закон от 4 марта 1998 № 33-ФЗ // Собрание законодательства  РФ.1998. N 10. ст. 1146.

3. О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат Федерального  Собрания: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 22 октября 1999 г.) // Собрание законодательства  РФ. 1994. N 8. ст. 801.

4. Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации: Федеральный закон  от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в  ред. от 17 декабря 2009 г.) // Собрание  законодательства РФ. 1999. N 42. ст. 5005.

5. По делу о разрешении  спора между Советом Федерации  и Президентом Российской Федерации,  между Государственной Думой  и Президентом Российской Федерации  об обязанности Президента Российской  Федерации подписать принятый  Федеральный закон «О культурных  ценностях, перемещенных в Союз  ССР в результате Второй мировой  войны и находящихся на территории  Российской Федерации: Постановление  Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. № 11-П // Собрание законодательства  РФ. 1998. N 16. ст. 1879.