Законодательный процесс в РФ

При некотором разнообразии в правилах, определяющих принципы взаимоотношений палат парламентов  регионального уровня, общим является то, что, по существу, эти парламенты, как и Федеральное Собрание РФ, принадлежат к парламентам с  неравным статусом палат. Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят  в рассмотрении принятых нижней палатой  законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней  палаты с принятым нижней палатой  законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно.

В такой ситуации возможности  влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению  или неодобрению уже готового законодательного решения.

С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных  законов Регламент нижней палаты федерального парламента несколько  расширил полномочия верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе  их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление  в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней  палаты вносить текстуальные изменения  непосредственно в законопроект.

 

Глава 3. Субъекты законодательного процесса

 

В Российской Федерации Конституция  устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов  законодательного процесса.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить  государственные органы, должностные  лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие  группы:

- в обязательном порядке  участвующие в законодательном  процессе;

- участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся  те субъекты, чье участие в законодательном  процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни  государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно  связанные с движением закона от реализации права законодательной  инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном  процессе, поскольку это связано  с их обязанностями. Исполнение возложенных  обязанностей не исключает того, что  в этом же процессе они могут реализовывать  предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в  России после осуществления права  законодательной инициативы принимает  участие в работе комитета и участвует  в голосовании.1

Вторую группу составляют те субъекты, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного  законодательного процесса.

Последняя может быть вызвана  видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями  сферы деятельности государства  и общества.

При этом все субъекты законодательной  инициативы:

1) участвуют в этом процессе  в силу своих полномочий, установленных,  как правило, конституцией и  принятыми в соответствии с  ней иными законами;

2) совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные  выполнением другими субъектами  процесса возложенных на них  полномочий, т.е. действия, предпринимаемые  субъектами, в полной мере приобретают  логическую оправданность, значимость  и целесообразность только при  завершении всего процесса в  целом;

3) действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые  последствия;

4) действуют с целью  создания закона.

Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться  предоставленным ему правом, но может  и воздержаться от этого. Только наличие  объективного интереса в решении  какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому  предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.1

Государственные органы и  должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них  обязанностей. Так, согласно Конституции  РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные  конституционные законы, а также  федеральные законы по вопросам, указанным  в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне  зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный  орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции  РФ.

Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее  двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное  Собрание. Комитеты, комиссии парламентов  принимают участие в законодательном  процессе согласно конституциям или  регламентам. На них может быть возложена  работа над законопроектами, регулирующими  отношения в определенных сферах общественной и государственной  жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты.1

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным  требованиям, относящимся к их численности: предложение о пересмотре положений  гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой  численностью не менее трех пятых  от общего числа членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов  человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ").2

На основании изложенного  можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной  инициативы, а также в некоторых  случаях граждане и их объединения.

Глава 4. Стадии законодательного процесса

 

Как любой юридический  процесс и как процедура законодательный  процесс имеет свои стадии, когда  законопроекты рассматриваются  на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с  работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими. Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его  стадий, регламентируются нормами Конституции. Детально весь законодательный процесс  определяется в Регламентах Государственной  Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно  определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью. 1

Как правило, в работах  концептуального характера, посвященных  данному вопросу, выделяют четыре основные стадии законодательного процесса:

- внесение законопроекта  или законодательного предложения  (законодательная инициатива);

- обсуждение законопроекта  в Государственной Думе;

- принятие (или отклонение) закона Государственной Думой;

- рассмотрение закона  в Совете Федерации, его одобрение  или отклонение;

- промульгация (подписание, санкционирование и обнародование  закона Президентом РФ) или отклонение  закона главой государства.

Количество стадий может  меняться в зависимости от позиции  того или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону.

Так, если Совет Федерации  не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии:

создание и работа согласительной комиссии палат;

повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации)

Наоборот, если принятый Государственной  Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом  Федерации (ст. 106 Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой  в течение 14 дней и имеет место  так называемое молчаливое одобрение  закона, то третьей стадии может  вообще не быть.

Дополнительные две стадии возможны и при использовании  Президентом РФ права вето:

принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции Советом Федерации и Государственной Думой;

преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом РФ.

Таким образом, законодательный  процесс на федеральном уровне может  состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты  на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, его нельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадии законодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активным участником является Президент РФ. В определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

 

Глава 5. Внесение законопроекта  в Государственную Думу лицом  или органом, обладающим правом законодательной  инициативы

 

5.1 Стадия законодательной  инициативы

 

Стадия законодательной  инициативы – это начальная парламентская  процедура, означающая официальное  внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом.

Согласно ст. 104 Конституции  РФ законопроекты вносятся в Государственную  Думу. Правом законодательной инициативы обладают:

Президент России;

Совет Федерации;

члены Совета Федерации;

депутаты Государственной Думы;

Правительство;

законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;

Конституционный, Верховный  и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие  законы либо о признании этих законов  утратившими силу, поправок к законопроектам.

На субъекта законодательной  инициативы возлагается обязанность  представления законопроекта в  строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный  орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его  несоблюдении - возвратить законопроект инициатору.

К вносимому в Государственную  Думу законопроекту предъявляются  следующие требования. Законопроекты  о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске  государственных займов, об изменении  финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.

При внесении законопроекта  необходимы следующие документы:

а) пояснительная записка к законопроекту (изложение концепции предлагаемого законопроекта);

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;

в) перечень актов федерального законодательства, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены или приняты в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104, ч. 3, Конституции).1

В текст законопроекта  должны быть включены положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;

в) о приведении Президентом и Правительством России своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

Основная обязанность  законодательного органа состоит в  том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в  повестку дня своего заседания. Ей соответствуют  правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование  сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при  его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.

В литературе выработалось два  подхода к вопросу о том, что  считать фактическим началом  стадии законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно  в рамках официального прохождения  законопроекта в законодательном  органе, считая началом законодательной  инициативы внесение законопроекта  на рассмотрение законодательного органа.

Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно  трактуют содержание законодательной  инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную  деятельность по подготовке проекта  закона. В обоснование данной точки  зрения делается ссылка на то, что возбуждение  вопроса об издании закона, выявление  потребности в его принятии, его  научная, экспертная, организационная  подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, - есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, "осуществляемая в условиях широкой гласности, с