Законодательный процесс в РФ

Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом  России позволяет выделить следующие  основания 2:

вторжение в компетенцию субъектов Федерации;

отступление от конституционных принципов организации государственной власти;

нарушение единства экономического пространства;

несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;

нарушение конституционных основ федерализма;

несоответствие основам финансовой политики;

ограничение полномочий Президента и Правительства России;

нарушение прав субъектов законодательной инициативы;

несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов;

нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;

превышение парламентом контрольных полномочий;

вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие  правовые дефекты:

слабая юридическая проработка федеральных законов;

противоречия нового закона действующему законодательству;

ненормативность положений закона;

несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;

отсылочный характер положений федерального закона;

нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

В последнее время большое  значение при отклонении Президентом  РФ федеральных законов имеют  и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как  правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков  федерального закона.1

Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето.

В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. говорится, что  Президент не наделен правом оценивать  конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный  Суд с запросом. Но при этом акт  должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным  законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" данный орган  не может осуществлять предварительный  контроль законов, т.е. до того, как они  вступят в силу (пока они не подписаны  Президентом и не обнародованы).1

 

 

Глава 11. Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом

 

При отклонении Президентом  федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает  их повторно по следующей процедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом  и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента Совета Федерации, поступают  следующие документы:

постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона;

письмо Президента России;

стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;

заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента страны.

Если при повторном  рассмотрении Государственной Думой  федерального закона, отклоненного Президентом  РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается  Советом Федерации как вновь  принятый.

Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который  ранее давал заключение по этому  федеральному закону, рассматривает  высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой  при повторном рассмотрении, и  дает по нему повторное заключение.

Регламент Государственной  Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать  Государственной Думе один из следующих  вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом  и одобренного Государственной  Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.

Если палата принимает  решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители  депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю  Президента России.

Если обсуждаемый закон  в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении  работы над указанным законом, начиная  с процедуры первого чтения.

В случае, если Государственная  Дума приняла решение о создании специальной комиссии для выработки  согласованной редакции, специальная  комиссия действует по принципу "Одна сторона - один голос", при этом члены  специальной комиссии от Государственной  Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство  от общего числа депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении  федерального закона в редакции, ранее  принятой Государственной Думой. Решение  принимается большинством (не менее  двух третей голосов) от общего числа  депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной  Думы в верхнюю палату.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять  решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение  принимается большинством голосов  от числа членов палаты, принявших  участие в голосовании, но не менее  чем 46 голосами. Если указанное решение  не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае принятия решения  о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного  Государственной Думой в ранее  принятой редакции, на следующее заседание  Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном  заседании палаты принятием решения  об одобрении или отклонении.

При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение  об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный  закон считается отклоненным.

После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации  о его одобрении в течение  пяти дней направляется Председателем  палаты Президенту России для подписания и официального опубликования.1

Принятый палатами закон  направляется главе государства  для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет  право выразить свое несогласие с  законом или его отдельными положениями  и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В  этом случае предусмотрено: а) повторное  рассмотрение Государственной Думой  отклоненного Президентом закона и  либо снятие закона с дальнейшего  рассмотрения палатой, если она соглашается  с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с  учетом предложений Президента или в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.1

На сегодняшний день утвердилась  практика возвращения Президентом  РФ принятых федеральных законов  без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П, содержащего  толкование отдельных положений  ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному  Постановлению Президент как  гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает  нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон  признается непринятым.

 

Глава 12. Роль Конституционного суда в законодательном процессе

 

В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого  мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной  процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям  эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически  к однозначному выводу, что единственно  возможной формой контроля за соответствием  принятого федерального закона Конституции  РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.

В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет  своей задачей приостановление  вступления в силу закона, принятого  парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению  процесса должно служить обращение  в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке  конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом  норм процессуального права при  принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися  в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность, при необходимости, выйти за пределы  заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности "спорного" закона. Правильность применения норм процессуального права  оценивается Судом по имеющимся  в деле материалам. Возможно использование  дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени  рассмотрения дела и иметь право  участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.

Следует иметь в виду, что  несоблюдение норм процессуального  права служит основанием для признания  закона неконституционным лишь при  условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно  Конституцией РФ порядок принятия федеральных  законов. Согласно правовой позиции  Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом Постановлении от 22 апреля 1996 г. N 10-П, федеральный закон  считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка  принятия закона в случае, когда  такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. 1

Основываясь на приведенной  правовой позиции Конституционного Суда, мы приходим к выводу, что применительно  к сути рассматриваемого спора нарушения  норм процессуального права служат поводом для обращения в Конституционный  Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции  РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким  нарушениям, на наш взгляд, следовало  бы отнести: несоблюдение принципа личного  участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта  только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой  признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т.п.

Закон, объявленный Судом  неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в  соответствие с Конституцией РФ, поскольку  здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного  нарушения. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание  закона противоречащим Конституции  РФ; указано, какие допущены нарушения  и какие процессуальные действия следует произвести при новом  рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные  Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура  рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.

 

 

Глава 13. Процедура обнародования  законов

 

Остановимся на процедуре  обнародования. Поскольку в Конституции  России использовано понятие "обнародование", а действующая правовая база использует понятие "опубликование" (в частности, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и  вступления в силу федеральных конституционных  законов, федеральных законов, актов  палат Федерального Собрания" 1), можно сделать вывод об идентичности данных понятий с точки зрения российского законодательства. В  научной юридической литературе имеются достаточно аргументированные  мнения известных ученых о различиях  в этих терминах.

Опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической  деятельности, отличный по своему характеру  как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих  стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.